II SAB/Sz 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę. E. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. polegającą na bezpodstawnym pozbawieniu go prawa do uposażenia bez uprzedniego wydania rozkazu personalnego, mającego charakter decyzji administracyjnej. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 99 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 6 K.p.a. w związku z art. 104 § 1 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, art. 7 K.p.a. w związku z art. 87 Konstytucji RP, art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., skarżący wniósł o: 1) dokonanie kontroli postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem rozkazu personalnego w sprawie pozbawienia policjanta prawa do uposażenia za miesiąc październik 2015 r.; 2) zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. do ukarania dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w S., winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z obowiązującymi przepisami; 3) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "P.p.s.a", że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany po wniesieniu skargi do sądu; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. przyznanie połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a nadto zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi E. G. wyjaśnił, że w jego ocenie organ naruszył prawo w ten sposób, że nie wydał rozkazu personalnego w sprawie pozbawienia go prawa do uposażenia za miesiąc październik 2015 r., a następnie dokonał potrącenia uposażenia na podstawie zwykłego pisma. Następnie organ potraktował jego pismo, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako wniosek o wszczęcie postępowania i wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozbawienia go prawa do uposażenia, po czym wydal rozkaz personalny, którym wstecznie usankcjonował podjęte przez siebie w tej sprawie działania. Skarżący szczegółowo opisał sposób postępowania organu i wyjaśnił, że w dniu [...] r. uległ wypadkowi w służbie, którego skutkiem było długotrwałe zwolnienie lekarskie. Następnie przebywał na urlopach zdrowotnych do dnia [..] r. W dniu 5 sierpnia 2015 r. otrzymał pismo, w którym poproszono go o odbiór karty skierowania na badania specjalistyczne, które miał wykonać w ciągu 1 miesiąca. W dniu 25 sierpnia 2015 r. skarżący poinformował dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., iż nie wykonał badań lekarskich. Jednocześnie wskazał, że w dniu 16 lipca 2015 r. wystąpił do przełożonego o udzielenie zaległego urlopu wypoczynkowego, jednak jego wniosek nie został uwzględniony. W konsekwencji Komendant Powiatowy Policji w S. uznał jego nieobecność w okresie od 26 sierpnia 2015 r. do dnia 17 września 2015 r. za nieusprawiedliwioną i poinformował skarżącego, że przy najbliższej wypłacie zostanie mu potrącona odpowiednia część uposażenia. W dniu 1 października 2015 r. otrzymał kwotę [..] zł tytułem uposażenia. Organ potrącił z jego uposażenia kwotę [...] zł. W ocenie skarżącego postępowanie to było niezgodne z prawem i w związku z tym pismem z dnia 6 października 2015 r. wezwał organ do zaprzestania naruszania prawa. Skarżący podniósł, że w jego ocenie organ zobowiązany był do wydania indywidualnego aktu administracyjnego, stanowiącego podstawę potrącenia uposażenia. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 7 października 2015 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zasadności potrącenia wskazanej wyżej kwoty z uposażenia, a następnie w dniu [...] r. sporządził rozkaz personalny nr [...], którym pozbawił go prawa do uposażenia za okres od 26 sierpnia 2015 r. do 17 września 2015 r. W ocenie skarżącego organ dopuścił się zatem bezczynności w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o odrzucenie skargi wywodząc, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środka zaskarżenia, ewentualnie jej oddalenie podnosząc, że organ wydał stosowny akt administracyjny, który został doręczony skarżącemu. E. G. brał udział w postępowaniu dotyczącym pozbawienia go części uposażenia i złożył odwołanie od rozkazu personalnego. W cenie organu brak jest zatem podstaw do wywodzenia, iż organ pozostaje w bezczynności, co wynika chociażby z treści samej skargi. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że E. G. pismem z dnia 22 września 2015 r. został poinformowany o tym, że na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z nieobecnościami w okresie od 26 sierpnia 2015 r. do dnia 17 września 2015 r., zostanie potrącona odpowiednia część jego uposażenia przy najbliższej wypłacie – za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. Pismo to skarżący odebrał w dniu 28 września 2015 r. Pismem z dnia 6 października 2015 r. skarżący wezwał Komendanta Powiatowego Policji w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczną wypłatę potrąconej z uposażenia kwoty [...] zł, w terminie 2 dni od daty otrzymania wezwania, przesłania na wskazany adres dla doręczeń indywidualnego aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., stanowiącego podstawę potrącenia ww. kwoty, a w przypadku braku takiego aktu – udzielenia pisemnej informacji ze wskazaniem podstaw prawnych jego niewydania. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 7 października 2015 r. poinformował skarżącego, że jego wezwanie zostało potraktowane jako wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, w sprawie zbadania zasadności potrącenia z uposażenia kwoty [...] zł za nieusprawiedliwione nieobecności. Jednocześnie pismem tym organ poinformował skarżącego o uprawnieniach przysługujących mu w toku postępowania. Do akt załączono notatkę służbową z dnia [...] r., sporządzoną przez asp. R. L., z której wynika, że skarżący poinformował go w dniu [...] r., iż nie stawi się w dniu następnym do służby w związku z niewykonaniem badań lekarskich oraz dwie notatki z 26 sierpnia 2015 r. i 17 września 2015 r. sporządzone przez Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w S., z których wynika, że E. G. nie stawił się do służby w dniu [...] r. Nadto załączono dokumenty związane z odbyciem przez skarżącego podróży służbowej celem odbycia badań lekarskich. Rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji w S. pozbawił E. G. prawa do uposażenia za okres od 26 sierpnia 2015 r. do 17 września 2015 r., a z uwagi na uznanie nieobecności w dniach 2, 14 i 16 września 2015 r. za usprawiedliwione postanowił zwrócić skarżącemu potrącone za te dni uposażenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skargę do sądu administracyjnego, w tym również skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie, o czym stanowi art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Dokonując oceny skargi sąd w pierwszej kolejności bada, czy jest ona dopuszczalna, w szczególności czy została wniesiona przez podmiot uprawniony, po spełnieniu wymogów, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach. Dopiero po pozytywnej weryfikacji sąd może przystąpić do merytorycznego zbadania zasadności skargi. W niniejszej sprawie brak było przesłanek do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych przez pełnomocnika organu. W aktach sprawy sądowej znajduje się bowiem pismo skarżącego z dnia 10 listopada 2015 r. zatytułowane "Zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie", na które Komendant Wojewódzki Policji w S. pismem z dnia [..] r. udzielił odpowiedzi, uznając zażalenie za bezzasadne. Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia jednak wymaga, że skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli bowiem organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że decyzję doręczono stronie (jej pełnomocnikowi) po dacie wniesienia skargi na bezczynność (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2013 r.). W realiach niniejszej sprawy skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu i doręczeniu aktu administracyjnego – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. skarżącemu w dniu 25 listopada 2015 r., co wynika wprost ze skargi sporządzonej i nadanej przez skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 18 grudnia 2015 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem akt administracyjny, którego wydania domagał się skarżący został przez organ wydany i doręczony. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż celem postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność jest nie samo stwierdzenie, iż organ pozostaje w stanie bezczynności, lecz również spowodowanie, za pomocą przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków, zakończenia tego stanu i doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W sytuacji zatem, gdy organ załatwił sprawę, poprzez wydanie rozkazu personalnego, przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. W konsekwencji sąd, gdy nie stwierdził po stronie organu stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi, nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.