IV SA/Wa 510/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. stwierdza nieważność zaskarżanej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego D. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2015 r. , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. J. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]), stwierdzającej nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) zaliczył D. J. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności 08-T, na okres do dnia [...] września 2017 r. W wyniku kontroli problemowej przeprowadzonej w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. i stwierdzonych zastrzeżeniach co do zgodności ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2013 r. z przepisami dotyczącymi orzekania o stopniu niepełnosprawności, Wojewódzki Zespół w Województwie [...] zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2015 r. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) Wojewódzki Zespół w Województwie [...] stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] września 2013 r. D. J. od ww. decyzji złożył odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozpatrując odwołanie wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny przesłanek rażącego naruszenie prawa w przypadku wydania ocenianego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia organ odwoławczy wziął pod uwagę obowiązujące w dacie wydania tego orzeczenia przepisy procesowe i materialne, a w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Organ rozpatrujący sprawę wziął również pod uwagę standardy wynikające z § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności w zakresie kwalifikowania do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zawierające kryteria określające naruszenie sprawności organizmu powodujące: 1) czasową pomoc w pełnieniu ról społecznych, co oznacza konieczność udzielenia pomocy, o której mowa w § 29 ust. ł pkt 3, w okresach wynikających ze stanu zdrowia; 2) częściową pomoc w pełnieniu ról społecznych, co oznacza wystąpienie co najmniej jednej okoliczności, o których mowa w § 29 ust. 1 pkt 3, gdzie stosownie do brzemienia § 29 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Zdaniem Ministra analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach spawy wykazała, że ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności nie znajduje potwierdzenia w ocenie stanu zdrowia i ograniczeń funkcjonalnych opisanych na druku oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego, u osoby zainteresowanej z rozpoznaniem zasadniczym "Przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B". Po analizie całości dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej w aktach sprawy biorąc pod uwagę stopień zaawansowania, aktywność procesu zapalnego, stopień upośledzenia funkcji wątroby (ALT 55) oraz ograniczenia w pełnieniu ról społecznych nie stwierdza się spełniania przesłanek kwalifikacji do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Akta postępowania, w tym w szczególności wyniki badań nie potwierdzają istotnego naruszenia sprawności organizmu, które miałoby istotny wpływ na pełnienie ról społecznych, w tym nie potwierdzają zasadności ustaleń orzeczniczych z dnia [...] września 2013 r. W przypadku D. J. nie zostały również spełnione przesłanki kwalifikacji do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zawarte w § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego orzeczenie Powiatowego Zespołu w D. z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) ustalające umiarkowany stopień niepełnosprawności nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji medycznej zgormadzonej na potrzeby orzekania. Brak jest bowiem spełniania kryteriów umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zawartych w definicji umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zawierających ściśle zdefiniowane pojęcia określające naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność udzielania czasowej i częściowej pomocy, o której mowa w § 29 ust. 1 pkt 3 wyżej cytowanego rozporządzenia, w okresach wynikających ze stanu zdrowia oraz odnoszące się do ról społecznych. W ocenie zawodowej dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz rehabilitacji zawodowej doradca zawodowy nie zdiagnozował wystąpienia jakichkolwiek trudności w pełnieniu ról społecznych w zakresie samoobsługi i samodzielnego zaspakajania potrzeb życiowych wskazując, iż orzekany ich "nie podaje", a zatem należy przyjąć, iż nie posiada. Mając na uwadze powyższe, uzasadnione jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędne ustalenie przez Powiatowy Zespół w D. zarówno podstawy prawnej orzeczenia, jak i jego sentencji i wadliwe dokonanie oceny stanu faktycznego, na podstawie którego stronie przyznano stopień niepełnosprawności, nie znajdujące potwierdzenia w dokumentacji medycznej zgromadzonej w chwili orzekania przez Powiatowy Zespół w D. jest oczywistym naruszeniem prawa. Naruszenie to nie tylko polega na błędnym zastosowaniu definicji umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, lecz przede wszystkim na wadliwej konstrukcji orzeczenia, wydanego sprzecznie z materiałem dowodowym (dokumentacja medyczna, która była znana Powiatowemu Zespołowi w D.) na stan orzekania. W konsekwencji wadliwe dokonanie ustalenia, iż stronę należy zaliczyć do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności spowodowało, że zarówno podstawa prawna orzeczenia jak i sentencja jest rażąco odmienna od ustalonego stanu zdrowia badanego na stan wydanego orzeczenia, przez co czyni ten akt sprzecznym z zasadami porządku prawnego (gdyż stanowi to rażące naruszenie prawdy obiektywnej) oraz słusznym interesem społecznym, który zgodnie z doktryną prawa i orzecznictwem sądowym należy rozumieć szeroko. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym rażące naruszenie prawa to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako funkcjonującej w obrocie prawnym. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu w D. z dnia [...] września 2013 r. nie powoduje, że strona postępowania nie może ponownie wystąpić do organu orzeczniczego w celu uzyskania statusu osoby niepełnosprawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł D. J. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w sytuacji gdy nie doszło do jasnego i niedwuznacznego przekroczenia prawa albowiem przewlekłe zapalenie wątroby typu B, które rozpoznano u orzekanego jest chorobą układu pokarmowego, o której mowa w § 32 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (przewlekłe choroby wątroby o różnej etiologii w okresie niewydolności wątroby) w związku z § 30 ww. rozporządzenia, a określenie stopnia niepełnosprawności jest zależne od nasilenia i oceny objawów chorobowych i stwierdzeniem konieczności sprawowania czasowej lub częściowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych, a zatem dokonanie oceny w zakresie zaliczenia do stopnia niepełnosprawności wymaga subsumpcji i okoliczności sprawy a nie stanowi prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie pełnych ustaleń w zakresie wpływu wirusowego zapalenia wątroby na pełnienie ról społecznych, w szczególności prowadzenie gospodarstwa domowego i współdziałania w procesie leczenia, w tym niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie zostało wydane przez organ który nie jest właściwy w sprawie, w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzania nieważności tej decyzji. Wynika to z następujących uwarunkowań formalnoprawnych sprawy. Organ procedował na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwana dalej "ustawą o rehabilitacji". Właściwym do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności są zespoły stosownego stopnia. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy: "Powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1) ·powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; 2) ·wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja.". Z kolei w świetle art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji: "Od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. Jeżeli wojewódzki zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wydaje orzeczenie, w którym uchyla lub zmienia zaskarżone orzeczenie.". Z przytoczonych regulacji wynikają dwa wnioski: 1. wolą prawodawcy było aby sprawy związane z oceną niepełnosprawności były rozpatrywane przez organy wyspecjalizowane, 2. ewentualne spory - z uwagi na specyfikę spraw - mają być rozpatrywane przez sądy powszechne. W przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnymi - dotyczyło stwierdzania nieważności orzeczenia organu I instancji (Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D.). W tej sytuacji zasadnie orzeczenie pierwszoinstancyjne wydał wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (w myśl art. 157 ust. 1 k.p.a., wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Nie sposób jednak wywieść z treści ustawy o rehabilitacji, aby organem wyższego stopnia, wobec treści art. 127 § 2 k.p.a. – kompetentnym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (wykonujący zadania niełażące do danego działu - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). Ustawa o rehabilitacji wymienia wprawdzie w szeregu regulacji zadania ministra właściwego w tych sprawach jednak nie obejmują one uprawnień do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uprawnienia w danym zakresie nie sposób wywodzić również z regulacji ogólnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.) – w szczególności wskazania, że dział zabezpieczanie społeczne obejmuje sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych; (art. 31 ust. 1 pkt 6 in fine), wobec treści art. 36 tej ustawy. Kompetencji organu administracji centralnej w danym zakresie nie sposób także domniemywać. Prawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwu stopni, i przypisując im określone kompetencje, przesądził, że ewentualne sprawy sporne - z uwagi na ich specyficzny charakter -będą rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Przyjęcie w istocie dowolnego założenia, jakoby określone kompetencje przysługiwały w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby, jak w danym przypadku – wobec treści art. 6c ust. 8, gdzie wskazano właściwość sądów powszechnych tylko, co do orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - powstaniem dwu alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń, wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności: - przez sądy powszechne, gdy w I instancji orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, - przez sąd administracyjny gdy orzeczenie w I instancji wydaje wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (generalnie orzeczenia w ramach trybu nadzwyczajnego w przedmiocie nieważności - zawsze, bądź wznowienia postępowania zmiany decyzji lub jej wygaśnięcia, gdy uprzednio w ostatniej instancji orzekały wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – art. 150 § 1, art. 154 § 1, art. 155 oraz 162 § 1 k.p.a.). Co kluczowe, postępowania w trybach nadzwyczajnych mogą ze swej istoty dotyczyć na równi kwestii o charakterze formalnym lecz także tych, o charakterze merytorycznym – np. w kontekście rażącego naruszania prawa, ujawnienia nowych dowodów i ich oceny, gdy uprzednio w zakończonym już postępowaniu wnoszono odwołanie itp. Wobec wskazanych okoliczności ani względy prostej wykładni językowej (wskazanie zamkniętego katalogu organów, właściwych w danym rodzaju spraw) ani systemowej bądź celowościowej nie przemawiają za przyjęciem, jakoby właściwym do rozpatrzenia sprawy był organ centralny do spraw zabezpieczenia społecznego - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Organ administracji, do którego mylnie w rozpatrywanym wypadku skierowano odwołanie (wobec wadliwego pouczania), winien był przekazać je według właściwości organowi kompetentnemu do rozpatrzenia środków zaskarżenia (art. 65 ust. 1 k.p.a.). W tym świetle przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd, co do zarzutów sformułowanych w skardze. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.