IV SA/Gl 1103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. przyznano K.S. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r., płatne jej matce A.D., do której decyzja została skierowana. W dniu 27 kwietnia 2015 r. Prokurator Rejonowy w J. zwrócił się do wymienionego organu administracyjnego w trybie art. 182 kpa o wszczęcie postępowania w sprawie uznania świadczeń pobranych m.in. w podanym okresie za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Decyzją z dnia [...] r. ten sam organ uznał w stosunku do K.S., że kwoty wypłacone w okresie od 1 października 2013 r. do 28 lutego 2014 r. były świadczeniami nienależnie pobranymi. Organ ustalił, że wymieniona osoba uprawniona w okresie od 3 września 2013 r. do połowy marca 2014 r. przebywała na terenie [...] u swojego ojca, a w tym czasie jej matka pobierała na nią świadczenia alimentacyjne w łącznej kwocie 2 500 zł. Organ wypłacił te świadczenia, gdyż nie został poinformowany przez ówczesną stronę postępowania tj. A.D. o zmianie sytuacji rodzinnej mającej wpływ na dalsze pobieranie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tej sytuacji K.S., jako obecnie pełnoletnia osoba uprawniona, otrzymała nienależne świadczenia, niezgodnie z art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 859 ze zm.), dalej: ustawa o pomocy. Organ przytoczył też przepis art. 2 pkt 7 lit. a tej ustawy. Wskazał nadto, że odrębną decyzją umorzono postępowanie wobec A.D. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie tego organu. Kolegium ustaliło, że ojciec osoby uprawnionej od maja 2012 r. do września 2013 r. dostarczał jej i jej siostrze środków utrzymania przez udostępnienie im własnego rachunku bankowego i karty płatniczej, przy pomocy której K.S. pobierała środki pieniężne. Natomiast od września 2013 r. przebywała u ojca w [...]. W tym stanie faktycznym Kolegium uznało, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nienależenie pobranych świadczeń za okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r., gdyż okoliczności wskazywane jako podstawa do zaistnienia nienależnie pobranych świadczeń, tj. "alimenty" przekazywane bezpośrednio stronie przez ojca miały miejsce do września 2013 r. Nie można też uznać, że powodem braku prawa do świadczeń jest wyjazd strony do [...], bowiem zgodnie z art. 26 Kodeksu cywilnego jej miejscem zamieszkania było miejsce zamieszkania jej matki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym pominięciu faktu zamieszkiwania strony w [...] i przyjęciu, że w tym czasie świadczenia z funduszu alimentacyjnego przekazywane jej matce nie były świadczeniami nienależnymi. Zarzucił także obrazę art. 105 § 1 kpa. W motywach skargi podniesiono, że w czasie pobytu w [...] strona była na wyłącznym utrzymaniu ojca i nie korzystała ze środków wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jej matce. O tej zmianie sytuacji organ nie został poinformowany. Z kolei według art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy, świadczenia przysługują osobom zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ strona od 3 września 2013 r. mieszkała w [...], a władza rodzicielska nie została ograniczona, to przysługiwała ona obojgu rodzicom, a w konsekwencji miejscem zamieszkania strony była wówczas [...]. Ponadto w dniu [...] r. strona stała się pełnoletnia, a mimo to świadczenia były w dalszym ciągu wypłacane. Wskazując na art. 2 pkt 7 lit. d cyt. ustawy skarżący wywodził, że alimentacja ojca polegająca na utrzymywaniu córki w [...] wyprzedzała wymienione w art. 28 jego zobowiązania m.in. względem funduszu alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy, matka strony miała obowiązek zgłoszenia powyższych zmian organowi. Zdaniem skarżącego nawet gdyby nie doszło do pobrania nienależnych świadczeń to organ powinien to potwierdzić decyzją merytoryczną o odmowie stwierdzenia pobierania nienależnych świadczeń. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując, że pobyt strony u ojca był wynikiem uprowadzenia rodzicielskiego, a jej matka przez cały okres świadczeniowy była uprawniona do pobierania świadczeń z funduszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kwestionuje ona umorzenie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy w istocie występowało kilka powodów do takiego rozstrzygnięcia, w tym dwa nie wskazane przez Kolegium, ale uwzględnione przez Sąd z urzędu. Po pierwsze – w chwili orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał już zmieniony stan prawny dotyczący problemu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Otóż postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. W tym też przedmiocie orzekał organ I instancji i było to zgodne z tą linią orzeczniczą, która na gruncie art. 23 ustawy o pomocy wyodrębniła dwa postępowania i decyzje, tj. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń. Wynikało to z treści art. 23 ust. 2 cyt. ustawy, mówiącym o ustaleniu należności oraz ust. 4, w którym wymieniona była decyzja o zwrocie. Jednakowoż ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy... (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), wykluczono to wyodrębnienie tworząc nowy rodzaj decyzji – o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W tym zakresie nowe brzmienie ustawy weszło w życie 18 września 2015 r., a więc przed rozstrzyganiem sprawy przez organ odwoławczy. Ustawa nowelizacyjna nie zawiera w tym względzie przepisów przejściowych, a zatem obowiązuje reguła intertemporalna natychmiastowego skutku działania nowej regulacji. W konsekwencji toczące się postępowanie w przedmiocie wyłącznie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń utraciło swoją podstawę materialnoprawną, co jest równoznaczne z brakiem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny – w tym przypadku organ odwoławczy. Wystąpiła więc obiektywna postać bezprzedmiotowości postępowania prowadząca do jego umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01, zbiór Lex nr 137801). Po drugie – pominiętą przez Kolegium podstawą umorzenia postępowania dawała okoliczność, że było ono prowadzone w stosunku do osoby uprawnionej, która w czasie wypłacenia świadczeń była małoletnia, a świadczenia te pobierała jej matka (skarżący podaje zupełnie błędną datę uzyskania pełnoletności K.S.). Mianowicie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy obowiązek zwrotu odnosi do osoby, która pobrała nienależnie świadczenia. W przypadku małoletniego uprawnionego osobą pobierającą świadczenie będzie zazwyczaj jego przedstawiciel ustawowy, na którego można nakładać obowiązek zwrotu (por. wyrok tut. Sądu z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1214/11, dostępny w internecie). Tak więc w ramach postępowania o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia organ ustala osobę, która pobrała to świadczenie. Nie zmienia tej sytuacji okoliczność uzyskania przez osobę uprawniona pełnoletności – i to już po okresie pobierania świadczeń, jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczeń występował jej przedstawiciel ustawowy, który następnie pobierał te świadczenia w czasie małoletniości skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 21/09, zbiór Lex nr 595312, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W przeciwnym razie osoba ta musiałaby zwracać świadczenia z własnego majątku, co nie daje się pogodzić zarówno z treścią przepisów ustawy o pomocy i celem tej regulacji, jak i z ogólnymi zasadami prawa i wartościami konstytucyjnymi. Otóż ustawa o pomocy nakłada szereg obowiązków na osobę, która składa wniosek o przyznanie świadczenia. Osobą tą może być osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy, co wynika z art. 15 ust. 1. Jeżeli wniosek składa przedstawiciel ustawowy, to on jest zobowiązany do właściwego udokumentowania wniosku, a nawet składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 15 ust. 7). Na nim ciąży też obowiązek powiadamiania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń (art. 19 ust. 1). Zwrócić należy uwagę na zapis art. 19 ust. 2 mówiący o obowiązkach osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jest raczej oczywiste, że pojęcie "osoby otrzymującej" jest bliższe pojęciu "osoby pobierającej" niż "osobie uprawnionej", a nie może ulegać wątpliwości, że ów obowiązek z art. 19 ust. 2 nie może być kierowany do małoletniego uprawnionego lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Systemowa analiza wskazuje więc, że osobą pobierającą nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy jest osoba, której organ faktycznie przekazał to świadczenie, jako adresatowi decyzji, a więc przedstawiciel ustawowy w przypadku małoletniości osoby uprawnionej. Potwierdza to sama definicja nienależnie pobranego świadczenia (art. 2 pkt 7 cyt. ustawy), która obejmuje przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która do trzynastego roku życia w ogóle nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 12 kodeksu cywilnego). Skoro zaś dotyczy ona przedstawiciela ustawowego małoletniego, to nie ma uzasadnionych racji, by po uzyskaniu pełnoletniości odpowiadał on swoim majątkiem za działania swojego byłego przedstawiciela. Przemawia przeciwko takiej możliwości także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększeniu majątku osoby uprawnionej. W tych warunkach przerzucenie na nią odpowiedzialności za inną osobę kłóciłoby się z poczuciem odpowiedzialności, której zasady składają się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skuteczne wyegzekwowanie od tej osoby omawianych należności odbyłoby się także z naruszeniem konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 konstytucji). Takie stanowisko tut. Sąd wyraził już w swoim orzecznictwie (por. wyroki z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 878 i 879/14 i z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 875/14, dostępne w internecie). Wreszcie w okolicznościach sprawy podzielić wypadnie stanowisko Kolegium, że pobyt K.S. u ojca organy nie mogły zakwalifikować jako zmiany miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 Kodeksu cywilnego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że nie doszło do zmiany orzeczenia alimentacyjnego, na mocy którego alimenty były płatne do ręki matki wymienionej osoby uprawnionej, co rodzi domniemanie faktyczne, że matka sprawowała bieżącą pieczę nad tą córką. Jednocześnie z akt nie wynika, by wyjazd do ojca był między rodzicami uzgodniony, a wręcz przeciwnie materiał sprawy świadczy o braku porozumienia między nimi. Brak akceptacji owego pobytu ze strony matki mógł oznaczać, że traktowała ona wyjazd córki w kategoriach tymczasowości, a nie jako zmiany dotychczasowego stanu rzeczy. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] r., potwierdzające jej wykonywanie władzy rodzicielskiej wobec córki K. Wobec takich okoliczności organy nie były uprawnione do dokonania ustalenia, że nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania rozumianego zgodnie z art. 25 Kc jako przebywanie z zamiarem stałego pobytu. Jak już wcześniej wskazano, alimenty miały być płatne do rąk matki, w związku z czym środki wypłacone przez ojca bezpośrednio córce nie zwalniały go automatycznie z obowiązku alimentacyjnego, a z akt nie wynika, by matka akceptowała taki sposób realizacji tego obowiązku. Na gruncie postępowania alimentacyjnego nie można zatem dokonać ustaleń odbiegających od treści orzeczeń alimentacyjnych. Dlatego też słusznie organ odwoławczy podważył rozstrzygnięcie I instancji oparte na przesłankach z art. 2 pkt 7 lit. a i d ustawy o pomocy. Uznając bezprzedmiotowość postępowania trafnie też umorzył je w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Błędny jest pogląd skarżącego, że sprawa winna się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem - nawet negatywnym. W przypadku postępowania wszczętego z urzędu w sprawie ustalenia obowiązku strony, gdy ujawnią się okoliczności świadczące o braku takiego zobowiązania, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i winno być umorzone. W tym stanie rzeczy, wobec przedstawionych niezależnych trzech podstaw umorzenia omawianego postępowania administracyjnego z mocy art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji. ec