II OSK 17/18

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2550/15 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2550/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku Farma Wiatrowa S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., zmienionym w dniach 5 i 19 lutego 2013 r., inwestycji "Budowa dwóch elektrowni wiatrowych każda o mocy do 1,8 MW wraz z naziemną i podziemną infrastrukturą towarzyszącą, w tym dla każdej z elektrowni zjazdem stały z dogi, zjazdem tymczasowym z drogi, drogą dojazdową stałą, drogą dojazdową tymczasową, stałym placem serwisowo-montażowym, elementami tymczasowymi placu montażowego, zachowanie śmigieł, przewidzianej do realizacji na części działek o nr ew. gruntów: A/1, A/2, B, położonych w miejscowości D., 9obręb 9 - D., gmina S., powiat płocki, województwo mazowieckie". Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. K. i S. G. S. G. zarzucił rażące naruszenie przepisów przy wydawaniu decyzji, gdyż nie uwzględnia ona ważnego interesu obywateli, jak i jego interesu, w postaci ryzyka zagrożeń, jakie niesie ta inwestycja, która ma być realizowana przy jego działce, na której prowadzi on działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1 ustawy zawiera szczegółową ocenę wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, dostępu terenu do drogi publicznej, istniejącego uzbrojenia terenu, braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z wynikami analizy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu praz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy organ nie bada wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (faunę i florę) oraz zdrowie ludzi. Te kwestii badane są w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie postępowanie w stosunku do planowanej inwestycji zostało już przeprowadzone i zakończone decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji organ szczegółowo odniósł się do wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko oraz zdrowie ludzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. G. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew praworządności oraz w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej. Powtórzył, że decyzja nie uwzględnia ważnego interesu obywateli, jak i jego interesu, w postaci ryzyka zagrożeń, jakie niesie ta inwestycja, która ma być realizowana przy jego działce, na której prowadzi on działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2016 r. uczestnik postępowania - Farma Wiatrowa S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch elektrowni wiatrowych stanowi urządzenie infrastruktury energetycznej. Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji w zakresie wykładni pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Wskazał, że znajduje ona oparcie w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz w art. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). W efekcie zasadne jest przyjęcie, że urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Oznacza to, że organy zobowiązane były zbadać, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznał, że ustalenia i konkluzje organów w tym zakresie są prawidłowe. Przyłączenie projektowanej elektrowni do sieci elektroenergetycznej jest zapewnione. Ze względu na klasę grunty nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 7 i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Kwestie dotyczące ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi były rozważane na etapie postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań. W decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy S. ustalając warunki zabudowy w pkt 7 (str. 7) zawarł ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując inwestorowi, że użytkowanie obiektu nie może skutkować uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Sąd podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie oznacza, że można już realizować inwestycję. Nie oznacza to, że dojdzie do budowy. Będzie to uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W ocenie Sądu, zarzuty skargi naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. nie mogły odnieść oczekiwane skutku, bowiem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak również prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe odniesienie się do zarzutów formułowanych przez stronę, ewentualnie zbyt lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do tych zarzutów, a ponadto brak odniesienia się do zagadnień nie objętych tymi zarzutami; - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną; co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do braku należytego rozpoznania podniesionych zarzutów, a ponadto rozpoznania sprawy jedynie w zakresie ograniczonym treścią skargi oraz podniesionymi zarzutami. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi i nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Zauważyć trzeba, że S. G. w skardze podniósł zarzut naruszenia norm art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew praworządności oraz w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Zarzuty te stanowiły zatem powtórzenie (niepełne) treści abstrakcyjnych norm kreujących zasady postepowania administracyjnego. Konkretyzacja zarzutów wskazana w uzasadnieniu skargi sprowadzała się do twierdzenia o nieuwzględnieniu interesu obywateli, a także interesu skarżącego, w szczególności ryzyka zagrożeń, jakie niesie inwestycja. Dodał, że inwestycja ta ma zostać zrealizowana tuż przy jego działce, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, więc w sposób oczywisty niesie za sobą zagrożenia dla pracujących tam pracowników. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Kwestie podniesione w skardze stanowiły, jak wynika z powyższych uwag, jedynie pewien zakres sprawy z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch elektrowni wiatrowych. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji poprzez analizę materialnej podstawy decyzji o warunkach zabudowy oraz charakteru prawnego tej decyzji w systemie aktów wymaganych w procesie inwestycyjnym (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o pozwoleniu na budowę). W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutów skarżącego o szkodliwym oddziaływaniu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, wskazując, że zagadnienia te były przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić zatem należy, że zarzut rozpoznania sprawy jedynie w zakresie ograniczonym treścią skargi oraz podniesionymi zarzutami jest bezpodstawny. Wyartykułowana w opisie naruszenia analizowanego zarzutu (naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.) teza o braku należytego rozpoznania podniesionych zarzutów, dotyczy trafności rozstrzygnięcia i nie może być skutecznie podniesiona z powołaniem się na art. 134 § 1 P.p.s.a. Od razu, w związku z treścią zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skonstatować można, że trafności rozstrzygnięcia nie można także skutecznie kwestionować z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Niewątpliwie zaś trafności orzeczenia dotyczą sformułowania o "nieprawidłowym odniesieniu się do zarzutów sformułowanych przez stronę", "zbyt lakonicznym i ogólnikowym odniesieniu się do tych zarzutów", "braku odniesienia się do zagadnień nie objętych tymi zarzutami". W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Jak wynika z poprzedzających uwag, Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił podstawę prawną. Nawiązał do analizy wniosku i uzgodnień. Omówił inwestycję pod kątem spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd odniósł się do zagadnień wynikających z zarzutów skarżącego nie tylko poprzez podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wprost nawiązując do stanowiska skarżącego, stwierdzono, że kwestie ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi, były rozważane na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto, Sąd odnotował, że w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, w punkcie 7 zawarto ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że użytkowanie obiektu nie może skutkować uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Po tych stwierdzeniach, odnoszących się do konkretnych kwestii wynikających z zarzutów skargi, Sąd ocenił, że zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak również prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uprawnione jest stanowisko, według którego, Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązków wynikających z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można zaaprobować tezy o zbyt lakonicznym, czy też zbyt ogólnikowym odniesieniu się do zarzutów strony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.