I SAB/Wa 837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2015 r. M. P., reprezentowany przez adwokata E. K., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne o uzyskanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość toczy się przed organami administracyjnymi różnego stopnia od ponad [..] lat, a sprawa nie została załatwiona pomimo że jej stan faktyczny został dostatecznie wyjaśniony. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wyznaczył Prezydentowi termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2014 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. J. P. wystąpiła do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Przy piśmie z dnia [..] lipca 2010 r. M. P. złożył oryginał aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej w dniu [...] lutego 2010 r. J. P. z którego wynika, że jest on jednym ze spadkobierców zmarłej. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent W. wystąpił do Sądu Rejonowego [..] o przesłanie poświadczonej kopii aktu z dnia [...] czerwca 1936 r. za nr [...] w księdze [...], na mocy którego A. i M. małż. F. nabyli opisaną nieruchomość oraz planu załączonego pod nr [...] do zbioru dowodów księgi [...]. Pismem z dnia [...] października 2010 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o przesłanie materiałów do sprawy, w tym kopii planu zatwierdzonego przez [...] oraz o udzielenie informacji, czy w zasobie archiwum, w zbiorze Zarządu Miejskiego lub Prezydium Rady Narodowej W. znajdują się dokumenty dotyczące w/w nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o udzielenie informacji jakie inwestycje zostały zrealizowane na gruncie przedmiotowej nieruchomości oraz kiedy rozpoczęto realizację inwestycji wraz z przesłaniem dokumentacji potwierdzającej realizację inwestycji a także czy teren nieruchomości przed zrealizowaniem inwestycji był zagospodarowany przez osobę (lub instytucję) inną niż poprzedni właściciel lub jego następca prawny. Pismami z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent W. zwrócił się do Administracji [...] oraz do Archiwum Urzędu W. o nadesłanie dokumentów dotyczących powojennego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, administrowania i prowadzonych remontów. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2011 r. organ poinformował strony postępowania o treści art. 10 § 1 k.p.a. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...]. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M. P., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta nie daje jednoznacznych podstaw do przyjęcia, iż okoliczność utraty możliwości faktycznego władania gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przez poprzednich właścicieli należy uznać za bezspornie udowodnioną. Decyzja wraz z aktami sprawy wpłynęła do Prezydenta W. w dniu [...] lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] o przekazanie uwierzytelnionych kopii dokumentów świadczących o ewentualnych inwestycjach poczynionych na przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent zwrócił się do Urzędu [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. P. wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta W. w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent poinformował strony, że ze względu na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie podał, że rozpoznanie sprawy nastąpi do dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] uznał zażalenie M. P. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2014 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent ponownie zwrócił się do Urzędu [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ poinformował strony postępowania, że ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentów nie był w stanie rozpatrzyć wniosku odszkodowawczego w terminie wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Jednocześnie poinformował, iż rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia [...] lutego 2015 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent podał, iż w sprawie konieczne jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżący wystąpił o przyśpieszenie wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent zwrócił się do Urzędu [...] o udzielenie informacji w jaki sposób [...] włada powyższą nieruchomością oraz jaki jest sposób aktualnego wykorzystania terenu. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent poinformował strony postępowania, że nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., a rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia [...] września 2015 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący złożył do Wojewody [...] ponowne zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Akta wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] października 2015 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent poinformował strony postępowania, że do wydania decyzji merytorycznej pozostaje wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania. Przy czym z uwagi na bardzo dużą ilość oczekujących na zlecenie operatu szacunkowego nie zostało jeszcze zlecone wykonanie operatu szacunkowego. Nie było zatem możliwym wydanie decyzji w terminie określonym w postanowieniu Wojewody z dnia [...] października 2015 r., a decyzja w sprawie zostanie wydana w terminie do [...] marca 2016 r. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Ponadto oświadczył, że dotychczas nie został sporządzony operat szacunkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie w przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta . W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta W. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że Prezydent nie wywiązał się z ustawowych obowiązków, wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. oraz dodatkowych terminów wyznaczanych dwukrotnie przez Wojewodę [...] nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. rozpatrzenia opisanego wniosku odszkodowawczego w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Prezydent W. nie zastosował się bowiem do terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 k.p.a., jak również do terminów wyznaczonych przez Wojewodę [...] postanowieniami z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] października 2015 r. oraz do terminów załatwienia sprawy wskazywanych przez siebie w pismach kierowanych do stron postępowania. Ponadto od dnia wydania przez Wojewodę powołanych postanowień i zwrotu akt do organu I instancji Prezydent W. nie podejmował czynności zmierzających do rozpoznania w/w wniosku odszkodowawczego przez kilka miesięcy. Przy czym od października 2015 r. do grudnia 2015 r. organ – jak wynika z akt sprawy – nie dokonał żadnej czynności a jedynie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. (wystosowanym już po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu) poinformował strony postępowania, że do merytorycznego rozpoznania wniosku odszkodowawczego pozostaje wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości i decyzja w sprawie zostanie wydania do dnia [...] marca 2016 r. Na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż dotychczas nie został sporządzony operat szacunkowy. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej oraz o ukaranie organu grzywną i w tym zakresie skargę oddalił. Wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.