I OSK 2762/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2016r., sygn. akt IV SA/Gl 165/16 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 165/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Burmistrz C. na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) przyznał M. F. trzy zasiłki celowe: - w kwocie 80 zł na pokrycie kosztów leków, - w kwocie 40 zł na zakup bielizny - w kwocie 30 zł na pokrycie kosztów zakupu środków czystości. Swoje rozstrzygnięcie organ orzekający uzasadnił trudną sytuacją życiową wnioskodawcy spowodowaną ubóstwem, niepełnosprawnością i stanem chorobowym. Wskazał, że dochód wnioskodawcy wynosi 604 zł i jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego. Dochód ten nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. W odwołaniu wnioskodawca domagał się zwiększenia zasiłku na zakup leków wskazując na dodatkowy zakup ziół oraz zamiar zakupu leków bez recepty, a także zwiększenia zasiłku na zakup bielizny ze względu na jego rzeczywiste potrzeby. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Kolegium uznało zasadność przyznania pomocy skarżącemu, a jednocześnie stwierdziło, że stronie nie przysługuje roszczenie o przyznanie świadczeń w określonej wysokości, gdyż ona zależy także od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości osób potrzebujących wsparcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. F. wyraził niezadowolenie z wyniku postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Wynika to z okoliczności, które co prawda nie zostały wyraźnie wyartykułowane przez organy administracji, ale wprost wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący od wielu lat regularnie korzysta za wsparcia pomocy społecznej, co oznacza, że jego potrzeby są na bieżąco monitorowane i zaspakajane odpowiednio do ich zasadności i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzja I instancji została poprzedzona analizą sytuacji finansowej skarżącego, z której wynika, że uzyskiwane przez niego świadczenia pozwalają na bieżące zaspokajanie niezbędnych, zgłaszanych przez niego potrzeb. Skarżący nie musi ponosić opłat za mieszkanie (czynszu), które zwykle stanowią istotny wydatek rodzin o niskich dochodach. Zamieszkuje przy tym w domu razem z najbliższą rodziną, a więc nie zachodzi obawa by pozostał bez odpowiedniego wsparcia zarówno ze strony pomocy społecznej, jak i rodziny. Zasiłek celowy na leki został przyznany w wysokości, na jaką opiewała w przybliżeniu dostarczona przez skarżącego specyfikacja sprzedaży leków przepisanych receptami. Skarżący nie określił we wniosku wysokości żądania, w związku z czym organ nie miał podstaw do przyznania zasiłku w wyższej kwocie. Natomiast zasiłek na bieliznę gwarantuje zaspokojenie koniecznych potrzeb w tym zakresie i nie musi służyć do jednorazowego uzupełnienia całej odzieży skarżącego. W końcu uwzględnić również trzeba, że w tym samym dniu przyznano skarżącemu odrębną decyzją jeszcze pomoc finansową za zakup żywności w kwocie 150 zł, a zatem łącznie z zasiłkiem stałym dysponował on kwotą 904 zł. Ponieważ zgłoszone przez skarżącego potrzeby nie dotyczyły nadzwyczajnych okoliczności, lecz mieściły się w granicach wydatków zwykle ponoszonych przez rodziny, to wydane w sprawie decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, w ramach którego przyznany jest zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. F. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez powierzchowną analizę zarzutów formułowanych w odniesieniu do decyzji I i II instancji, - naruszenie art. 107 § 4 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, przejawiające się brakiem określenia możliwości finansowych organu pomocy społecznej, która to sytuacja finansowa stanowiła główną przyczynę przyznania zasiłku celowego w kwocie niższej, niż wnioskowana przez skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że sąd I instancji w sposób wyraźny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie tylko nie podjął czynności, zmierzających do zbadania całokształtu okoliczności mających wpływ na przymiot legalności przedmiotowej decyzji, które winien czynić z urzędu, ale pominął wprost zarzuty podnoszone w skardze. Abstrahując od rzeczywistej sytuacji majątkowej organu, WSA nie zwrócił uwagi na dopuszczalność dochodzenia praw przez skarżącego. Skoro nie ma on rzeczywistej możliwości stwierdzenia, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to istnieje możliwość wyprowadzenia twierdzenia, iż wyrok narusza również prawo do rzetelnego procesu. Jednym z konstytucyjnych praw podmiotowych, składających się na zasadę rzetelnego procesu jest prawo do informowania, w zakresie którego mieści się dokładne umotywowanie rozstrzygnięć. Sąd I instancji nie tylko naruszył zasady postępowania przed sądami administracyjnymi, ale także naruszył konstytucyjne zasady prawidłowego procesowania, które odbierają możliwość wyrażenia stosunku adresata do decyzji w pełnym zakresie. Przechodząc do drugiego ze stawianych zarzutów, a mianowicie dowolności w ocenie materiału dowodowego, należy zaznaczyć, iż organy nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy, dokonując oceny dowodowej w sposób wybiórczy, a WSA w Gliwicach wady tej nie wyeliminował poprzez rozpoznanie sprawy w niepełnym zakresie. Uzasadnienie organów obydwu instancji nie zawiera wyjaśnienia ich sytuacji finansowej, poza stwierdzeniem, iż stanowi ona jedną z przesłanek przyznania zasiłku celowego. Takie postępowanie rodzi przeświadczenie, iż organ dopuścił się wybiórczej analizy materiału dowodowego, pomijając przy tym kwestie odnoszące się do decydenta. Przyznanie zasiłku celowego jest wypadkową dwóch czynników - sytuacji finansowej beneficjenta oraz organu pomocy społecznej. Nie do zaakceptowania jest postępowanie organów, które za podstawę rozstrzygnięcia przyjmują jedynie sytuację bytową skarżącego. W żadnym rozstrzygnięciu, wydanym w sprawie nie zostało wyjaśnione, dlaczego sytuacja finansowa organu nie pozwala na przyznania zasiłku celowego w wyższej kwocie, pomimo że organy powołują na tą przesłankę, jako podstawę przyznania zasiłku w kwocie niższej niż wnioskowana. Rodzi to po stronie skarżącego przeświadczenie, iż postępowanie organu, obarczone jest błędem dowolności, przejawiającym się w pominięciu okoliczności, które mogłyby spowodować zwiększenie zasiłku celowego dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że nie została wyjaśniona kwestia sytuacji finansowej i możliwości udzielenia pomocy skarżącemu przez organ pomocy społecznej. Należy w tym miejscu wskazać, że z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.s., wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ pomocy społecznej kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji publicznej orzekając o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej przy zastosowaniu powyższych zasad działają w ramach uznania administracyjnego, które cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi i ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Organy pomocy społecznej są z natury rzeczy upoważnione i zobowiązane do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy wiele osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno – ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej opiera się na twierdzeniu, że pomimo braku takiego zarzutu w skardze sąd powinien dostrzec brak szczegółowych informacji na temat sytuacji materialnej organu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 107§4 k.p.a. – gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Zawiera analizę sytuacji materialnej skarżącego, przy uwzględnieniu otrzymywanej przez niego pomocy zasiłkowej i uwzględniające omówioną powyżej zasadę subsydiarności pomocy społecznej wyjaśnienie wysokości przyznanych skarżącemu środków. Brak szczegółowego zestawienia posiadanych środków i wydatków organu pomocy społecznej na poszczególne świadczenia nie ma żadnego znaczenia, gdyż przeprowadzenie kontroli celowości wydatkowania środków przez organ pomocy społecznej wykracza poza zakres kompetencji i możliwości sądów administracyjnych. Zatem nawet zawarcie takiego zestawienia w uzasadnieniu decyzji nie mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Rozpoznawanie wniosków w tym zakresie należy bowiem do czynności referendarzy sądowych orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych, stosownie do art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a.