I GSK 183/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 875/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy umorzenia grzywny z tytułu mandatu karnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 875/16 oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Finansów z 2 marca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy umorzenia grzywny z tytułu mandatu karnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. [...] – dalej: skarżący lub zobowiązany - pismem z 20 października 2015 r. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu grzywny w wysokości [...] zł, nałożonej mandatem karnym kredytowanym. Wojewoda Pomorski decyzją z 9 listopada 2015 r., odmówił umorzenia tej należności. Rozstrzygnięcie wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania doręczono Skarżącemu 1 grudnia 2015 r. Zobowiązany w dniu 2 lutego 2016 r. wniósł odwołanie od wskazanej decyzji. Wojewoda Pomorski podniósł, że decyzja jest słuszna i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany, a następnie przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Minister Finansów postanowieniem z 2 marca 2016 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wojewody Pomorskiego została doręczona Zobowiązanemu 1 grudnia 2015 r., natomiast odwołanie zostało wniesione 2 lutego 2016 r. (data stempla pocztowego). Powołując się na art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Tym samym zostało ono wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Uzasadniając oddalenie skargi Zobowiązanego na powyższe postanowienie WSA w Warszawie podał, że słusznie stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skoro rozstrzygnięcie organu I instancji zostało doręczone Skarżącemu 1 grudnia 2015 r., zaś odwołanie wniesiono 2 lutego 2016 r. to środek zaskarżenia został nadany z uchybieniem terminu do jego skutecznego wniesienia. Argumentacja związana z sytuacją materialną Skarżącego nie może zmienić tej okoliczności. O ile zobowiązany uchybił terminowi w sposób od siebie niezawiniony, może starać się o zastosowanie instytucji przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. [...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a poprzez oddalenie skargi skarżącego na postanowienie Ministra Finansów tj. organu administracji II instancji, który to organ uznał odwołanie skarżącego z 21 marca 2016 r., jako odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa pozwalało organowi administracji na uznanie tego odwołania, jako wniosku o zmianę względnie uchylenie, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a, albowiem rozpoznanie sprawy przez organ administracji I instancji należało uznać, jako wadliwe, niepełne i nierzetelne, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż sytuacja finansowa skarżącego nie pozwalała na uiszczenie grzywny w wysokości 200 zł, co m.in. znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r., w którym skarżący został zwolniony od kosztów sądowych w całości, albowiem Sąd stwierdził, iż "sytuacja materialna skarżącego jest trudna i stanowi pozytywną przesłankę do przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitego zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a poprzez oddalenie skargi skarżącego na skutek zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organu II instancji w zakresie uznania pisma skarżącego z 2 lutego 2016 r. jako odwołania z art. 127 § 1 k.p.a od postanowienia Ministra Finansów z 2 marca 2016 r. co skutkowało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy organy stojąc na straży praworządności, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a ponadto prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, obowiązane są czuwać nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a mając na uwadze treść normy opisanej w art. 154 § 1 k.p.a. wniosek z 2 lutego 2016 r. winien był zostać zinterpretowany przez organ administracji, jako wniosek o uchylenie względnie o zmianę zaskarżonej decyzji, albowiem przemawiał za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, a powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły skutkujące nieważnością postępowania okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. W tej sytuacji należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty sformułowane w petitium skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że organy winny uznać odwołanie skarżącego, jako wniosek o zmianę względnie uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. Stanowisko to jest nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organy nie mogły rozpoznać sprawy w innym trybie niż odwoławczy, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 k.p.a oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu i instancji w oparciu o art. 145 k.p.a jak i uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. (i 155 k.p.a.) pozwalająca na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej stanowi jeden z rodzajów postępowań nadzwyczajnych, obok stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie decyzja ostateczna nie została wydana przez Ministra Finansów. Niespełnienie tej przesłanki powoduje, że bezprzedmiotowe jest badanie, czy spełniona została przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W związku z powyższym Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję i oddalając skargę nie naruszył art. 154 k.p.a. Natomiast uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony, oraz co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno, bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Wojewody Pomorskiego została doręczona Zobowiązanemu w dniu 1 grudnia 2015 r. Potwierdza to zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane osobiście przez skarżącego. Natomiast odwołanie zostało wniesione 2 lutego 2016 r. (data stempla pocztowego). Powyższa decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania. Tak, więc w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął w dniu 15 grudnia 2015 r. (wtorek). Tymczasem odwołanie zostało złożone przez skarżącego w dniu 2 lutego 2016 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W związku z powyższym pismo skarżącego z 2 lutego 2016 r., poprawnie zostało zakwalifikowane przez organy, jako odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że treść art. 134 k.p.a. została sformułowana w sposób jasny, kategoryczny i bezwarunkowy. Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy nie może już merytorycznie rozpatrzyć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi. Uchybienie terminu nie jest ani oceniane, ani stopniowane. Stąd także nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia w oparciu o powołany wyżej przepis. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ma charakter ostateczny, gdyż nie przysługuje od niego zażalenie. Tym samym zamyka postępowanie administracyjne w sprawie i powoduje ostateczność decyzji administracyjnej wydanej przez organ l instancji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt l OSK 884/11, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt l OSK 478/10, z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt l OSK 129/08, z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 306/98. Jedynie na marginesie należy podkreślić, że twierdzenie jakoby pismo z 2 lutego 2016 r., było wnioskiem o zmianę decyzji zostało wyrażone dopiero na etapie skargi kasacyjnej do NSA. Wcześniej w toku postępowania w sprawie skarżący kasacyjnie nie zawarł wniosku o uchylenie decyzji organu I instancji. Z tych też względów brak było podstaw, aby pismo z 2 lutego 2016 r., uznać za wniosek strony o zmianę lub uchylenie decyzji, złożony na podstawie art. 154 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.