II SA/Po 238/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. B. i E. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty K. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r., nr (...), Starosta K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), odmówił udzielenia pozwolenia na wejście na teren nieruchomości – działkę nr geod. (...), położoną w miejscowości G., gm. G. – w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji zewnętrznej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr (...) i nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu (...) maja 2015 r. B. i E. B. zwrócili się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki oznaczonej nr geodezyjnym (...), położonej w miejscowości G., gmina G. Inwestycja dotyczyć miała robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji zewnętrznej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr (...), (...) poprzez nałożenie na ścianę od strony działki nr (...) zaprawy klejowej wraz z siatką budowlaną i nałożeniu farby. Jak wyjaśnił organ, wnioskodawcy dokonali w dniu (...) kwietnia 2015 r. zgłoszenia wykonania elewacji zewnętrznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce (...), (...) w m. G., gm. G. Decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednakże Wojewoda decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia (...) września 2015 r. Starosta orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jednakże Wojewoda decyzją z dnia (...) listopada 2015 r. również uchylił decyzję z dnia (...) września 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta przytoczył treść art. 47 ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając, że w celu wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości konieczne jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych oraz czy udzielenie zgody wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej uzależnia się od niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości, a po trzecie, czy wejście uzależnione jest od uprzedniej próby uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jak podkreślono, przewidziany przepisem art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane administracyjny tryb zajęcia sąsiedniej nieruchomości jest wyjątkiem od zasady cywilnoprawnego załatwienia tego typu spraw. Natomiast przepis ten nie przewiduje możliwości udzielenia zezwolenia na wejście inwestorowi na sąsiednią nieruchomość w celu instalacji lub wykonania tam jakichkolwiek elementów budowlanych, które miałyby na tej sąsiedniej nieruchomości pozostać. Dlatego też powyższy przepis nie może stanowić podstawy do wejścia na grunt lub do budynku w celu trwałego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej. Starosta podkreślił, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania zwrócono się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie dokumentów określających przebieg granicy pomiędzy działkami (...) a (...) i (...) położonych w obrębie geodezyjnym G. Jak ustalono, w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest wiarygodnych i dokładnych dokumentów określających przebieg powyższej granicy. Biorąc pod uwagę granice nieruchomości wynikające z aktualnych danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków przyjąć należało, iż przedmiotowy budynek znajduje się ściśle w granicy, a zatem zachodzi prawdopodobieństwo trwałego naruszenia granicy po wykonaniu elewacji zewnętrznej budynku mieszkalnego, co wykluczało możliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i E. B., kwestionując sposób ustalenia granicy pomiędzy działkami oraz przyjętą przez organ okoliczność, że wykonanie prac objętych zgłoszeniem przyczyni się do jej trwałego naruszenia. Decyzją z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia (...) stycznia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono przebieg postępowania oraz treść art. 47 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji odmawiającej udzielenia żądanego zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda w szczególności zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia (...) grudnia 2015 r. odwołujący podali, iż ich budynek mieszkalny jest "praktycznie na naszej działce". Z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Koninie z dnia (...) grudnia 2015 r. wynika z kolei, iż w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest wiarygodnych i dokładnych dokumentów określających przebieg granicy między działkami nr (...) a (...) i (...) położonymi w obrębie ewidencyjnym G. Ponadto, brak jest dokumentów określających odległość budynku mieszkalnego położonego na działkach nr (...) i (...) od granicy z działką nr (...). Stąd też działania odwołujących należy ocenić jako związane z trwałym ograniczeniem prawa właścicieli nieruchomości sąsiedniej – Małgorzaty Łyczak i Marka Łyczaka oraz koniecznością prowadzenia postępowania przed sądem powszechnym, a nie w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. i E. B., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. i 60 K.p.a. - w zakresie, w jakim organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie podjęły się ustaleń dla oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości; naruszenie art. 136 K.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności w przedmiocie uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji; naruszenie art. 138 K.p.a. w zakresie, w jakim organ drugiej instancji pomimo przesłanek do uchylenia decyzji utrzymał ją w mocy; naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zakresie w jakim organy obu instancji niesłusznie przyjęły, że przepis ten wymaga badania przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w toku prowadzonego postępowania, wbrew dyspozycji art. 47 ustawy Prawo budowlane, organy administracji publicznej nie podjęły postępowaniu dowodowego w przedmiecie ustalenia braku możliwości wykonania prac budowlanych objętych zgłoszeniem z terenu nieruchomości należącej do inwestorów. Jak wyjaśniono, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ rozpatrując wniosek o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości musi ograniczyć się jedynie do dokonania oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że na etapie tego postępowania organ nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje w ust. 1, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Mając na uwadze przywołane regulowanie podkreślić trzeba, iż instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona w art. 47 ustawy ma charakter szczególny, co winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Wynika to bezpośrednio z faktu, że wydanie przez organ przedmiotowej decyzji prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Należy jednak zauważy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nie bada przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 227/14, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1870/13, Baza NS; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 305/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 415/13, Baza NSA). Innymi słowy, rozpatrując wniosek inwestora w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy nie są uprawnione do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (działkami inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości, do której ma być zagwarantowany dostęp), gdyż sprawy graniczne pozostają poza regulacją ustawy Prawo budowlane. Podkreślić bowiem należy, że ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), jak również – pod wskazanymi w tej ustawie warunkami – przez sąd powszechny na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Kompetencje organu wynikające z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stają się aktualne jedynie wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a inwestor przed rozpoczęciem owych robót nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście lub nie uzgodnił z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych obiektów, a także ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż skarżący dokonali w dniu (...) kwietnia 2015 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na położeniu na zewnętrznej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr (...), (...) zaprawy klejowej wraz z siatką budowlaną i nałożeniu farby (k. 4 akt organu I instancji). Od zgłoszenia powyższego nie został wniesiony w przewidzianym terminie sprzeciw, co oznacza, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w trybie art. 47 ust. 2 Prawa Budowlanego powinno nastąpić jedynie w oparciu o treść zgłoszenia. Tym samym rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Sz 972/11, Baza NSA). W tym miejscu Sąd wskazuje, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1870/13 przyjął, iż niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości ma miejsce wówczas, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, zatem nie ma innej możliwości wykonania robot budowlanych (w realiach sprawy prace budowlane miały polegać również na ociepleniu budynku), jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej" (wyrok dostępny na stronach CBOSA). Zatem pozostała aktywność organu rozpatrującego wniosek w trybie art. 47 Prawa Budowlanego winna dotyczyć określenia warunków korzystania przez inwestora z sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy organy całkowicie, jak zasadnie podniesiono w skardze, pominęły kwestię zaistnienia przesłanek wydania decyzji, o jakich mowa w art. 47 ustawy Prawo budowlane, skupiając się, w sposób niedopuszczalny, na kwestii ewentualnego trwałego ograniczeniem prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Działanie powyższe, jak powyżej wskazano, nie znajduje uzasadnienia w treści omawianej regulacji, co przesądza równocześnie, o wadliwości wydanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku i po przeprowadzeniu oceny zakresu robót objętych zgłoszeniem organ I instancji powinien określić granice niezbędnej potrzeby zgłoszonych robót budowlanych oraz warunki ich wykonania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.