I OSK 511/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1264/16 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/16, wydanym w trybie uproszczonym, oddalił skargę T. G. (dalej: "skarżący") na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2016 r., znak: [...], orzekające o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu z [...] listopada 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem własnym z 3 listopada 2015 r., utrzymującym w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: WINGiK) z [...] lipca 2015 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem WINGiK z [...] listopada 2014 r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiające "wszczęcia postępowania w przedmiocie ( ... ) samowolnych przeróbek mapy zasadniczej miasta [...] sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej dla działek nr [...], [...] i nr [...], obręb [...] w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2004 r.". Główny Geodeta Kraju po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, że skarżący w swoim wniosku z 25 listopada 2015 r. (uzupełnionym późniejszymi pismami) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2015 r., nie wskazał ustawowych podstaw wznowienia. Dlatego też zaistniała przeszkoda do zainicjowania żądanego przez wnioskodawcę postępowania administracyjnego. Pismem z 22 lutego 2016 r., skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ podał, że skarżący we wniosku z 25 listopada 2015 r., żądając wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2015 r., wskazał jako podstawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 1,2 i 5 k.p.a. Poza jednak przytoczeniem ww. artykułów nie wskazał w istocie żadnych okoliczności, które wypełniałyby przesłanki wznowieniowe uregulowane tymi przepisami. Także w kolejnych pismach z 17 i 25 stycznia 2016 r., skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które wypełniałyby wymienione przez niego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a., a jedynie ograniczył się do przedstawienia kolejnych "wniosków dowodowych" . Organ zwrócił także uwagę, że w toku postępowania, pomimo powoływania się na art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., skarżący nie dostarczył żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu i popełnienie przestępstwa, ani też nie wykazał okoliczności wymienionych w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. dowodzących o oczywistości sfałszowania dowodu, czy popełnienia przestępstwa. Wręcz przeciwnie w swoich wystąpieniach powołał się na okoliczności "domniemanego oszustwa", czy też "domniemanego fałszerstwa". Podobnie we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy z 22 lutego 2016 r. skarżący zarzucił postanowieniu Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2016 r., "przekroczenie swobodnej oceny dowodów w okolicznościach domniemanego fałszerstwa polegającego na przeróbkach ewidencji gruntów przez organ [...], przy zapewnionej bezkarności przez WINGiK służących domniemanemu oszustwu i wywłaszczeniu skarżącego ( ... )", nie przedkładając jednakże żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu i popełnienie przestępstwa. Ponadto organ wskazał, że przedstawiana przez skarżącego argumentacja oraz zgłaszane "wnioski dowodowe" nie dotyczą tak naprawdę przedmiotu postanowienia, którego wzruszenia się domaga w trybie wznowieniowym. Postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2015 r., rozstrzygało bowiem jedynie kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] listopada 2014 r., zaś przedstawiane argumenty dotyczą w istocie sprawy prawidłowości danych wykazywanych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Reasumując organ uznał, że skarżący nie wskazał ustawowych podstaw przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że jeżeli we wstępnej fazie postępowania, weryfikującej dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ stwierdzi, że w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, powinien wydać postanowienie w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu tak sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd podał, że wznowienie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., na które powoływał się skarżący, jest dopuszczalne w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu, jak też fakt popełnienia przestępstwa w wyniku którego wydano decyzje, są stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Przy czym art. 145 § 2 i 3 k.p.a. przewiduje dwa wyjątki od tej zasady, z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, a także można wznowić postępowanie z ww. przyczyn także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Sąd podniósł, że skarżący, pomimo wezwania organu, nie przedstawił organowi prawomocnego orzeczenia uzasadniającego wznowienie, w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., postępowania zakończonego postanowieniem Głównego Geodety Kraju z 3 listopada 2015 r. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały także podstawy do zastosowania art. 145 § 2 i 3 k.p.a., gdyż podane przez skarżącego okoliczności nie dowodzą o oczywistości sfałszowania dowodu, czy popełnienia przestępstwa. W treści wniosku skarżący wspomina jedynie o przedmiocie samowolnych przeróbek mapy zasadniczej miasta [...] przez wprowadzenie granicy spornej. Skarżący poza samym przywołaniem przepisów, nie przedstawił więc żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia, które byłyby nieznane organowi i które byłyby istotne dla tej konkretnej sprawy. Tym samym zasadnie organ przyjął, że nie wskazał ustawowych podstaw wznowienia. Dlatego też, zaistniała przedmiotowa przeszkoda do zainicjowania żądanego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści skargi, Sąd zauważył, że zawarta w niej argumentacja skarżącego dotyczy przede wszystkim działań Starosty [...] w zakresie wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków, a także kwestii rzekomego "wywłaszczenia skarżącego na podstawie ( .. ) sfałszowanego testamentu wprowadzonego w obieg prawny zaświadczeniem BMT z d. 24.02.2012 r.". Tymczasem przedmiotem oceny organu, zgodnie z żądaniem skarżącego, nie były działania Starosty [...], ale zbadanie przesłanek do wszczęcia postępowania wznowieniowego w zakresie postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2016 r., wydanego w trybie nadzwyczajnym i dotyczącego odmowy wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Czyli rozstrzygnięcia, któro nie dotyczyło kwestii merytorycznych związanych z danymi ewidencyjnymi, czy też zagadnieniami związanymi z "wywłaszczeniem skarżącego", lecz wyłącznie oceniało zaistnienie przesłanek formalnych dopuszczających wznowienie postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 119 pkt.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy stosowanie tego przepisu jest fakultatywne, a w niniejszej sprawie realizacja prawa do sądu przemawia za skierowaniem sprawy do jawnego rozpoznania sprawy, wobec faktu, iż skarżący ma prawo do wyjaśnienia swego stanowiska na rozprawie, zwłaszcza, że żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, czym wyraził wolę skorzystania z prawa głosu; - art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewskazanie w wyroku na jakiej podstawie prawnej doszło do zastosowania w niniejszej sprawie trybu uproszczonego; - art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy operat rozgraniczający został dokonany w oparciu o bezprawne czynności faktyczne, polegające na przesunięciu płotu przez sąsiadów skarżącego; - art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez niezbadanie, czy organ miał wiedzę, że przyjęta dokumentacja jest niezgodna z ustaleniami planu [...] i postanowieniem z [...] października 1958 r. Sądu Powiatowego w [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...] o dziale spadku, mocą którego podzielił nieruchomość położoną w [...], a składającą się z działki położonej przy ul. [...] o powierzchni 5.938 m2, działki zwanej ziemia w polu (rolnej) [...] m2, działki położonej w polu zwanym "[...]" o powierzchni [...] m2 oraz jednoizbowego domku mieszkalnego położonego przy ul. [...], w chwili wydawania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację stanowiącą o zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W ramach pierwszego i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej zakwestionowano skierowanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpoznania w trybie uproszczonym, a także niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego w przedmiotowej sprawie doszło do skorzystania z powyższego trybu. Jako, że zarzuty naruszenia przepisów art. 119 pkt 3 i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. są zarzutami naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć trzeba, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wskazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w kontekście zarzucanego naruszenia przepisów uprawdopodobnić możliwość odmiennego wyniku sprawy. Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany, co oznacza, że omawiane zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Nadto zauważyć należy, że aby zarzut naruszenia art. 119 p.p.s.a. mógł odnieść zamierzony skutek należało wykazać, że nie zachodziły wymienione w tym przepisie przesłanki do jego zastosowania. W skardze kasacyjnej tego nie uczyniono. Od 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skierowanie sprawy na rozprawę nie może być także automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony, zawarty w piśmie z 25 lipca 2016 r. kierowanym do Sądu, o przeprowadzenie rozprawy, nie był dla Sądu wiążący. Podkreślenia wymaga, że postępowanie uproszczone w takim zakresie, który został ukształtowany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) stanowi odpowiedź prawodawcy na postulaty społeczne, domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Tym samym postępowanie uproszczone nie stanowi niedopuszczalnej symplifikacji prawa do sądu lecz jedynie element skracania i przyspieszania procedur sądowych bez pozbawienia strony należnych uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 597/16). Odrębnym zagadnieniem jest kwestia korzystania przez stronę z przysługujących jej uprawnień procesowych, w szczególności zgłaszania wniosków i podnoszenia zarzutów adekwatnie do okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie okoliczności, dla których wnioskowano o przeprowadzenie rozprawy nie odnosiły się do jej istoty. W sprawie ważne jest bowiem, że przedmiotem postępowania jest odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, czyli postanowienia wydanego w trybie nadzwyczajnym. Argumentacja prezentowana przez skarżącego odnosi się natomiast do sprawy dotyczącej prawidłowości danych wykazywanych w operacie ewidencji gruntów i budynków, czego potwierdzenie można odnaleźć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie można zatem przyjąć, że pozbawienie skarżącego możliwości jej zaprezentowania na rozprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprzywołanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i brak wyjaśnienia dlaczego Sąd skorzystał z trybu przewidzianego art. 119 pkt 3 p.p.s.a. niewątpliwie jest uchybieniem, niemającym jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przywołany przepis, na mocy art. 126 k.p.a., znajduje zastosowanie również do postanowień. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r., I OSK 1663/16). Skarżący kasacyjnie takiego rozstrzygnięcia nie przedłożył, a w skardze kasacyjnej odwołuje się do bezprawnych czynności faktycznych polegających na przesunięciu płotu przez sąsiadów skarżącego. Przywołane okoliczności nie świadczą o wypełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak już zwrócono uwagę wcześniej, przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej odmową wznowienia postępowania w przedmiocie "samowolnych przeróbek mapy zasadniczej miasta [...] sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej dla działek nr [...], [...] i nr [...], obrębu [...] w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2004 r." Dowody, na które wskazuje skarżący kasacyjnie nie odnoszą się do sprawy objętej wnioskiem o wznowienie, dlatego słusznie organy, a następnie Sąd pierwszej instancji przyjęły, że nie mogą one stanowić ustawowej podstawy wznowienia. Dowody przedstawiane przez skarżącego dotyczą sprawy odmowy wszczęcia postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie "samowolnych przeróbek mapy zasadniczej miasta [...] sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej dla działek nr [...], [...] i nr [...], obrębu [...] w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2004 r.", a więc sprawy, która nie była przedmiotem postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2015 r. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.