II OSK 2398/14

Dnia 2 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1105/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał J. K. rozbiórkę budynku oczyszczalni ścieków zlokalizowaną na działce nr [...], położoną przy ul. [...] w [...]. Na podstawie przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że na ww. działce znajduje się między innymi budynek oczyszczalni ścieków wybudowany bez pozwolenia na budowę w miejscu, w którym wcześniej znajdowała się drewniana szopa. Na podstawie szkicu polowego z lutego 2006 r. stwierdzono, że budynek ten posiada obrys na planie sześcioboku o bokach długości 2,50 m (ściana frontowa), 3,25 m i 2,05 m (elewacja boczna lewa), 5,85 i 0,45 (elewacja boczna prawa) i 9,00 m (ściana tylna). Obecna podczas kontroli A. K. oświadczyła, że obiekt w swym obecnym kształcie powstał w 1994 r. i został odtworzony po starej szopie. Organ wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się szkic polowy z sierpnia 1995 r., na którym – w miejscu obecnej lokalizacji przedmiotowego budynku – wykazano istnienie innego budynku o obrysie prostokąta i długości wynoszącej 2,85 m. W aktach znajdują się także dwa zdjęcia lotnicze - wykonane 25 lipca 1982 r. i 13 sierpnia 1995 r. (udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej). Na zdjęciu wykonanym w dniu 13 sierpnia 1995 r. w miejscu, w którym obecnie znajduje się przedmiotowy budynek oczyszczalni na planie sześcioboku, widoczny jest inny obiekt na planie prostokąta. Zdjęciu temu przyznano największą moc dowodową i na jego podstawie uznano za udowodnione, że obiekt w obecnym kształcie (z obrysem na planie sześcioboku) powstał po dniu 13 sierpnia 1995 r. Wskazując na powyższe ustalenia, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek oczyszczalni ścieków zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z całości zebranego materiału dowodowego wynika, że poprzednio istniejący obiekt posiadał inny obrys i wymiary niż przedmiotowy, a zatem budowa obecnie istniejącego budynku wymagała wykonania całkowicie nowych ścian zewnętrznych (nośnych) oraz konstrukcji i pokrycia dachu. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielowi nieruchomości przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu. Wobec ich nie przedstawienia w zakreślonym terminie, należało orzec o nakazie jego rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej, powołując w to miejsce art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 2 K.p.a., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, na mapie stanowiącej część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] (uchwała Rady Gminy w Suchym Lesie Nr XL/382/2001 z dnia 15 marca 2001 r.) widnieje na miejscu przedmiotowej oczyszczalni ścieków obiekt o kształcie prostokąta. Na mapie znajduje się adnotacja "Stan aktualny na dzień 26.07.2000". Ponadto w protokole kontroli z dnia 14 marca 2002 r. w miejscu oczyszczalni ścieków zaznaczono obiekt w kształcie prostokąta o wymiarach 4 m x 6 m. Protokół został podpisany bez uwag przez A. K. i obecnego właściciela nieruchomości J. K. Zdaniem organu, gdyby wówczas obiekt miał inny kształt, pracownicy organu zaznaczyliby jego wymiaru na szkicu. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprecyzyjnie wskazał, iż: "Pani A. K. do protokołu kontroli z dnia 14 marca 2002 r. oświadczyła, że obiekt w swym obecnym kształcie powstał w 1994 r.". Natomiast w protokole kontroli zapisano w pkt 4: "Oczyszczalnia ścieków pobudowana - odtworzona w 1994 r. po starej szopie drewnianej. Brak pozwolenia na budowę", przy czym zgodnie ze złożonym wówczas oświadczeniem I. D. oczyszczalnię pobudowano w lecie 1997 r. W dacie kontroli obiekt istniejący na miejscu oczyszczani ścieków miał inny kształt niż obecnie. Ponadto oświadczenia stron, co do daty pobudowania oczyszczalni pochodzą z dnia 7 maja 2002 r., z dnia 27 maja 2002 r. – z okresu, gdy na miejscu oczyszczalni istniał obiekt o kształcie prostokąta. Potwierdzają to również zdjęcia dostarczone przez I. i S. D. Na fotografii z 1998 r. nie widać oczyszczalni ścieków. Jest ona widoczna w obecnym kształcie na zdjęciach z lipca 2002 r. Ponieważ do przedmiotowej sprawy – wszczętej w 2002 r. – należy stosować przepisy art. 48 i 49 ustawy aktualnie obowiązujące, a wobec nie dostarczania przez J. K. dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, koniecznym było wydanie nakazu rozbiórki obiektu. Skargę na powyższą decyzję złożył J. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że przebudowa obiektu budowlanego miała miejsce w marcu 2002 r., w sytuacji, gdy miała ona miejsce wcześniej oraz naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy powinien znaleźć zastosowanie art. 49 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za bezzasadną. Sąd pierwszej instancji przywołał pierwotne brzmienie przepisów art. 48 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zmienianych następnie ustawami z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.), z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Sąd wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (wyrok z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05), w konsekwencji którego wprowadzono art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Wskazując na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zastosowanie przepisów względniejszych dla inwestora mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany pomiędzy 31 grudnia 1994 r., a 11 lipca 1998 r., a przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie dotyczące jego zalegalizowania. Bez znaczenia pozostawałaby wówczas kwestia wydania rozstrzygnięcia zmierzającego do legalizacji samowoli, gdyż art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2008 r. Ustalając datę samowoli budowlanej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 marca 2002 r., stwierdzono istnienie nielegalnie pobudowanej oczyszczalni ścieków. Protokół kontroli został podpisany bez uwag przez A. K. i J. K. Nigdy też w trakcie postępowania legalizacyjnego nie była kwestionowana okoliczność, iż budowa oczyszczalni ścieków nastąpiła bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie kontroli przeprowadzonej w marcu 2002 r. obiekt oczyszczalni miał – jak wynika z rysunku odręcznego, zamieszczonego w protokole – kształt prostokąta, a więc kształt inny niż obecnie (sześciokąt). Wskazywałoby to, że po marcu 2002 r. wzniesiona nielegalnie oczyszczalnia ścieków została przebudowana. Istotne jest przy tym, to kiedy powstała ona jako obiekt nielegalnie wzniesiony, bez względu na jej kształt. W tym zaś zakresie w ocenie Sądu bezspornym jest, że powstała ona pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a przed nowelizacją tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, dla oceny możliwości zastosowania względniejszych przepisów Prawa budowlanego, istotne znaczenie ma określenie, kiedy prowadzone roboty budowlane zostały zakończone, a więc kiedy stan obiektu budowlanego umożliwiał przeprowadzenie jego odbioru technicznego, potwierdzającego możliwość przekazania go do użytkowania. Z akt sprawy wynika, że możliwość przekazania oczyszczalni do użytkowania miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Równocześnie przeciwko możliwości zastosowania w sprawie względniejszych przepisów ustawy, a więc art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przemawia fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w marcu 2002 r., zgodnie z zawiadomieniami z dnia 7 marca 2002 r. i przystąpiono do czynności kontrolnych, zgodnie z protokołem oględzin z dnia 14 marca 2002 r. Ponowne, późniejsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie obiektów wzniesionych na działce skarżącego, w tym również oczyszczalni ścieków, nie miało wpływu na fakt, iż postępowanie toczyło się od marca 2002 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W niniejszym przypadku organ prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., nakładając na skarżącego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku oczyszczalni ścieków oraz przedstawienia, wskazanych w pkt 2 postanowienia dokumentów. Wobec niezrealizowania tych obowiązków organy były zobowiązane do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przytoczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej, bez wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd, a które nie, przez co nie zostało zawarte stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, 2. naruszenie przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd, dokładnej daty powstania oczyszczalni ścieków jako obiektu nielegalnie wzniesionego, bez względu na jej kształt, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, które przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegających na błędnym przyjęciu, iż budowa spornego obiektu budowlanego została zakończona po 31 grudnia 1994 r., a co za tym idzie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., w sytuacji gdy budowa obiektu została zakończona przed tą datą, a zatem należy w stosunku do niej stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że ustalenie konkretnej daty powstania oczyszczalni ścieków ma bezpośredni wpływ na treść przepisów Prawa budowlanego, jakie winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Protokół kontroli nieruchomości z dnia 14 marca 2002 r. wskazuje, iż oczyszczalnia ścieków powstała w 1994 r., zatem metodą dedukcji uznać można, iż w tym okresie istniała możliwość jej przekazania do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. W związku ze sposobem skonstruowania zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w niej wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej kasację została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien, więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. Badanie złożonej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem tych wymogów wskazuje jednak na znaczące uchybienia. Za błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało uznać trzeci zarzut kasacji "błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania (...)". Autor kasacji, przedstawiając taki zarzut, nie powiązał go z jakimkolwiek przepisem postępowania, któremu miałby uchybić organ administracyjny, ustalając stan faktyczny sprawy i którego niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji mogłoby świadczyć o wadliwości przeprowadzonej kontroli. "Błąd w ustaleniach faktycznych" nie stanowi żadnej samodzielnej podstawy kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 174 P.p.s.a.). Tym samym niemożliwa była kontrola kasacyjna w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzić trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy, w tym "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy". Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia legalność (zgodność z prawem) tego ustalonego przez organ administracyjny. Kwestionowanie, zatem jego prawidłowości musi dotyczyć uchybień organu przepisom proceduralnym, które stosował lub powinien stosować, odtwarzając stan faktyczny sprawy. Tym samym nie można za pomocą samodzielnego zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionować przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Wymagało to co najmniej powiązania ww. przepisu z normami procedury administracyjnej. Z tych też przyczyn, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Również i w tym zakresie autor kasacji, przedstawiając analizowany zarzut, popadł w wewnętrzną sprzeczność, zarzucając Sądowi pierwszej instancji niewyjaśnienie dokładnej daty powstania oczyszczalni i odnosząc to uchybienie do przepisów ustawy, której sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje, tj. K.p.a. Uwzględniając jednak stanowisko zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), Sąd rozpoznający wniesioną kasację, analizował powyższe przepisy w kontekście prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, nie dopatrzył się jednak żadnej wadliwości w tym zakresie. Stwierdzić przede wszystkim należało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy dla ustalenia, iż zastosowanie w sprawie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a konkretnie art. 48, koniecznym było ustalenie, że budowa obiektu budowlanego została zakończona po dniu 1 stycznia 1995 r. (art. 103 ust. 2 w związku z art. 105 Prawa budowlanego). Podkreślić trzeba bowiem, iż zakończenie budowy dotyczy obiektu przebudowanego i nie można tu wyodrębnić budynku pierwotnego, który jako przebudowany już nie istnieje, a stan samowoli nie ustał. Po przebudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia stał się on kolejną samowolną. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie powstał po 1995 r. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące istotności zagadnienia, kiedy powstała oczyszczalnia – bez względu na jej kształt – dotyczyły ewentualnego zastosowania wobec inwestora względniejszych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., których historię zmian Sąd przedstawił na wstępie swoich rozważań. I choć sformułowanie tego fragmentu uzasadnienia może wprowadzać w błąd, co jest niewątpliwie jego mankamentem, to jednak powołany w dalszej kolejności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1/10 oraz wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie (względniejszego przepisu) art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. ze względu na datę wszczęcia postępowania, świadczy, że to w tym kontekście Sąd uznał za istotne ustalenie, kiedy powstała przedmiotowa oczyszczalnia ścieków. Pozostawiając tę tezę poza kontrola kasacyjną wobec braku stosownego zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że sama możliwość legalizacji dotyczy budynku "aktualnego", który jest przedmiotem oceny organów prowadzących takie postępowanie. W niniejszej sprawie, jak ustaliły to organy i nie zdołał zakwestionować skarżący zastosowanie w sprawie znalazły przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Protokół, na który powołuje się autor kasacji, wskazuje 1994 r., jako datę odtworzenia obiektu budowlanego i jako taki nie ma znaczenia, dla oceny możliwości przeprowadzenia w sprawie legalizacji obecnej oczyszczalni ścieków. Ta – co należy wyraźnie podkreślić – nie nastąpiła przede wszystkim z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, do których przedstawienia został wezwany przez organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.