I SA/Wa 1494/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. B., W. B., J. S., G. S., T. S., W. S., H. S. i M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]- po rozpatrzeniu odwołań T. S., J. S., W. S., G. S., J. B., W. B., D. M., H. S. i J. S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] o pow. [...]m2, stanowiąca własność M. M. oraz W. i M. małżonków S., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej jako "dekret warszawski". Dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie złożyli wniosek o przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego dekretu. Po rozpoznaniu ww. wniosku Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...], odmówił spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] uchwałą Rady Dzielnicy w dniu [...] lutego 1993 r. nr [...], znajduje się w pasie terenu rezerwowanego dla [...]. W związku z tym nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - ponieważ korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z przedmiotowego gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna. Wcześniej jeszcze Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego Skarbu Państwa, stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...]o pow. [...] ha [...] m2. Następnie T. S. i B. S. (następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podnieśli, iż działka przy ul. [...] nie została wykorzystana dla potrzeb związanych z budową [...], lecz została nią uwłaszczona [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] - obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. - położona była częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]- zespół obiektów elektrociepłowni - częściowo zaś w pasie rezerwy terenu dla realizacji komunikacyjnej - [...]. Z tego względu uzasadnienie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli było prawidłowe. Korzystanie bowiem z gruntu przez spadkobierców jego dawnych właścicieli byłoby sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym część terenu dla potrzeb elektrociepłowni (istniejących obiektów) i rezerwującym pozostałą część dla potrzeb [...] Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. S., G. S., B. S., G. S., J. S., W. S. i T. S. Zarzucili Wojewodzie [...] brak ustaleń co do sposobu, w jaki następcy prawni byłych właścicieli chcieliby korzystać ze spornej nieruchomości w ramach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie uwzględnienie okoliczności, że decyzję odmowną Starosta Powiatu [...] oparł o faktycznie już zrealizowane ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdy przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana pod budowę [...], a teren nie został zagospodarowany. Starosta powinien zatem kierować się projektami technicznymi obiektów tej trasy, a nie nieaktualnym już wówczas planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dostrzegli w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu [...] "luki i niekonsekwencje" odnoszące się do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. Minister infrastruktury, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na prawidłowość dokonanych przez Wojewodę [...] ustaleń oraz podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W szczególności podniósł, że w świetle postanowień art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jedyną przesłanką do odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do objętej wnioskiem nieruchomości była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców z planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zarzuty odwołania, dotyczące konieczności badania przez organ innych dokumentów niż obowiązujący w dacie wydania decyzji odmownej plan zagospodarowania przestrzennego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z analogicznych względów organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty odnoszące się do niewykorzystania spornego gruntu na cele budowy [...] i braku faktycznego jego zagospodarowania. Należało zatem, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według obowiązującego wówczas Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], zatwierdzonego w dniu [...] lutego 1993 r. uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego z dnia 10 marca 1993 r., Nr 3, poz. 29. Stosownie do powyższego planu, grunt dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [...] położony był częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]- zespół obiektów elektrociepłowni [...], obiekty techniczne i produkcyjno-usługowe o lokalizacji czasowej, częściowo zaś w pasie terenu zarezerwowanego dla realizacji inwestycji komunikacyjnej – [...]. Z tych względów należało stwierdzić, że uzasadnienie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do wymienionej nieruchomości na rzecz następców prawnych M. M. oraz M. i W. małżonków S. zostało oparte na przesłankach wynikających z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu - bowiem korzystanie przez nich z przedmiotowego gruntu byłoby sprzeczne z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 28 września 2000 r. planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającym część przedmiotowej nieruchomość dla potrzeb elektrociepłowni, a pozostałą część rezerwującym dla potrzeb [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg wniesionych przez B. S. i G. S. oraz T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. B. S. i G. S. podnieśli, że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczony nr hip. [...], stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oddanej w użytkowani wieczyste firmie [...] Sp. z o.o. w [...]. Przedmiotowy grunt nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem określonym w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego pod zaplecze [...], lecz został wynajęty osobie fizycznej na parking samochodowy. W uwagi na wskazane okoliczności oraz fakt ubiegania się skarżących o zwrot spornego gruntu, słusznym stało się rozwiązanie z wymienioną spółką prawa użytkowania wieczystego i ustanowienie tego prawa na rzecz spadkobierców jej prawowitych właścicieli. T. S. wniósł natomiast o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji dotyczących odmowy ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, a także odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość - bowiem wymienione w skardze decyzje podjęte zostały bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem przepisów prawa regulujących zagadnienia związane z wywłaszczaniem nieruchomości. Dodatkowo podniósł, iż organy nadzorcze w toku postępowania nie uwzględniły wniosków dowodowych strony, ograniczając się do badania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r., a ponadto własne rozstrzygnięcia oparły na przepisie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., całkowicie pomijając inne przepisy, w szczególności regulację art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na niedokładne ustalenie umiejscowienia przedmiotowego gruntu w stosunku do części graficznej Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzonego w dniu [...] lutego 1993 r., a tym samym brak możliwości precyzyjnego ustalenia jego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał ponadto, że wyjaśnienia wymaga, czy w decyzji wywłaszczeniowej błędnie podano numer działki [...] zamiast działki nr [...], czy też doszło do zmiany numeracji działek, bądź też dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] w dniu [...] września 2000 r. wchodziła w skład działki nr [...] lub nr [...]. Reasumując Sąd stwierdził, iż wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest o tyle istotne, że od wyniku tych ustaleń zależy stwierdzenie czy Starosta Powiatu [...] orzekał w przedmiocie właściwej nieruchomości, a także czy udział w postępowaniu brały wszystkie uprawnione do tego podmioty. Zatem dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii powinno stanowić podstawę do oceny prawidłowości decyzji Starosty Powiatu [...] w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 i 2 kpa. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniosły Nieruchomości X Sp. z o.o. i Y Sp. z o.o. Po ich rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. sygn. alt I OSK 329/07 oddalił powyższe skargi kasacyjne i wskazał na wątpliwości dotyczące materiału dowodowego, które nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający w postępowaniu administracyjnym. Za takie Sąd uznał nieustalony krąg stron postępowania i niejednoznaczną numerację ewidencyjną nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 5 października 2006 r. rozwikłał wątpliwości co do numeracji ewidencyjnej nieruchomości. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż projektowana działka nr [...] odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Co oznacza, że działka nr [...] figurowała w operacie ewidencyjnym w dniu [...] września 2000 r. Działka ta obejmowała w całości grunt stanowiący dawną nieruchomość hip. Nr [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], działka ta została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Z kolei na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. Z dokonanych podziałów wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...], odpowiada obecnie części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2 Dodał, że z informacji pochodzących z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] nigdy nie figurowała w operacie ewidencyjnym, a projektowana działka nr [...] wymieniona w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. o nabyciu z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez X prawa użytkowania wieczystego, odpowiada działce ewidencyjnej nr [...]. Należało zatem przyjąć, że w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] podano nr projektowanej działki [...] zamiast podania działki nr [...], która w dniu wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. figurowała w operacie ewidencyjnym. Organ wskazał ponadto, iż analiza materiału dowodowego wskazuje, że nieruchomość położona w [...]. przy ul. [...], w dniu wydania kontrolowanej decyzji Starosty Powiatu [...], nie spełniała warunku określonego w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - ponieważ korzystanie z przedmiotowego gruntu przez następców prawnych byłych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie gruntu pod cel użyteczności publicznej w postaci budowy [...] wyklucza jakąkolwiek formę korzystania z tej nieruchomości, zgodnie z tym przeznaczeniem, przez spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. S., J. S., W. S., G.S., J. B., W.B., D. M., H. S .i J.S. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że w dacie wydania tej decyzji nie żyła strona postępowania Z.D. Jednakże z uwagi na okoliczność, iż jej spadkobierca J. B. była stroną prowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania uznać należy, że nie zostały naruszone prawa spadkobierców. Następnie Minister wskazał, iż zgodnie z zaleceniami Sądu, organ pierwszej instancji wyjaśnił wątpliwości, co do położenia nieruchomości oznaczonej nr hip [...] w stosunku do obecnych działek ewidencyjnych, a także numeracji działek z obrębu [...]. Wskazał, że wątpliwości co do numeracji wynikały z kilkukrotnej zmiany numeracji działek w obrębie [...]. Obecnie nieruchomość ta stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. zo.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Podniósł, iż w związku z ustaleniem - że w dacie wydania decyzji dekretowej nieruchomość stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa była w całości przeznaczona pod budowę [...] - nie można stwierdzić, iż w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołał art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 71 poz. 838) wskazując, że zgodnie z tym przepisem drogi publiczne stanowią bądź własność Skarbu Państwa, bądź też jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ obowiązujący plan miejscowy przeznaczał ten teren na drogę publiczną - to niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Wyjaśnił, iż przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące bowiem w dacie wydania orzeczenia dekretowego przepisy prawa nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Zgodnie ponadto z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych drogi publiczne stanowią reges extra commercium czyli rzeczy wyłączone z obrotu handlowego. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność przejścia własności na podmiot prywatny. Tylko Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogą być właścicielami gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu - że decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ działka ta nie została wykorzystana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego – uznając, iż jest on nieuzasadniony. Wyjaśnił, że organ dekretowy winien był ustalić, jaki plan obowiązywał dla nieruchomości, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie i czy istnieje możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Takie ustalenia organ poczynił. Kwestia zaś faktycznego wykorzystania nieruchomości i realizacji planu (a w zasadzie braku realizacji planu co do przedmiotowej nieruchomości) jest natomiast poza zasięgiem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. B., W. B., J. S., G. S., T. S., W. S., J. S. (działający w imieniu H. S.) i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili organowi naruszenie: - art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i zaaprobowanie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz innych podmiotów będących aktualnie użytkowani wieczystymi, co przeczy niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi przeszkodę w zwrocie gruntu spadkobiercom byłych właścicieli; - art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której skarżący nie ubiegali się o odszkodowanie, a tylko o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego; - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U nr 71 poz. 838) poprzez takie odczytanie tego przepisu, że uniemożliwiał on pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego w stosunku do skarżących, a nie stanowił najmniejszej przeszkody, by ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom, poprzez brak pełnego wyjaśnienia, dlaczego - przed wydaniem przez Starostę Powiatu [...] decyzji odmownej - oddano sporny teren w użytkowanie wieczyste innym podmiotom; - art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu [...] nie naruszała prawa w sposób rażący, w sytuacji w której nie uwzględniono wniosku byłych właścicieli o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a planowe przeznaczenie terenu w istocie nie było i nadal pozostaje niezrealizowane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "ppsa". Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W niniejszej sprawie przedmiotem badania przez organy administracji publicznej była decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. odmawiająca spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej jako "dekret warszawski". Podstawę odmowy stanowiło przeznaczenie niniejszej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny - budowę [...], co uniemożliwiało pogodzenie korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Przede wszystkim wskazać należy, że sprawa niniejsza podlegała już raz kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/04 uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Wojewody [...] - wskazując na konieczność wyjaśnienia wątpliwości, co do położenia przedmiotowej nieruchomości w stosunku do obecnych działek ewidencyjnych a także numeracji działek. Jak wynika z treści wydanych w niniejszej sprawie decyzji, ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] wyjaśnił powyższe wątpliwości wypełniając tym samym dyspozycję Sądu. Jak wskazały organy obu instancji i co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu [...] września 2000 r. tj. w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Starosty Powiatu [...], przedmiotowa działka w całości wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Obecnie stanowi ona część działki nr [...]. Z akt wynika ponadto, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod budowę inwestycji drogowej [...]. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości stron postępowania. Kwestią sporną pozostaje natomiast możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli (lub ich spadkobierców) z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż choć w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie wyklucza co do zasady możliwości korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, to jednak cel publiczny, jakim jest wybudowanie drogi, stanowi okoliczność wyłączającą taką możliwość. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...]) drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a). Zatem przepisy tej ustawy wprost wykluczają możliwość posiadania gruntu nieruchomości - na której znajduje się droga publiczna - przez podmiot prywatny, jakim niewątpliwie są spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości. Właściwie zatem organy obu instancji uznały kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję z dnia [...] września 2000 r. za prawidłową, odmawiając stwierdzenia jej nieważności. Bowiem nieuzasadnionym okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2a ww. ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów, wskazać należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że badając w trybie nieważnościowym prawomocną decyzję, zarówno kontrolujące tę decyzję organy administracji publicznej jak i następnie sąd administracyjny, badają jej zgodność z przepisami prawa na dzień jej wydania. Ani organy ani też Sąd nie badają ponadto, czy objęta postępowaniem dekretowym nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też nie oraz w jaki sposób została następnie wykorzystana. Brak realizacji planu nie stanowi bowiem przedmiotu kontroli w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. W tym miejscu przypomnieć trzeba, iż zgodnie z tym przepisem, aby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze złożenie wniosku w terminie, a po drugie korzystanie z gruntu dające się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazano to już powyżej, w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nie została spełniona przesłanka możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak było zatem podstaw do uznania jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nieuzasadniony więc jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Na aprobatę nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi - w tym naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie, zgromadziły kompletny materiał dowodowy i poddały go wnikliwej i wszechstronnej analizie, właściwie oceniły poddane kontroli w trybie nadzorczym orzeczenie oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Ponadto wypełniły - zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/04 - wytyczne i wyjaśniły wszelkie wskazane przez Sąd wątpliwości. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.