VIII SA/Wa 884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 28 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu) W. P. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca, beneficjent) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (zwana dalej: płatność PRŚ) na 2014 rok. We wniosku wnioskodawca wniósł o przyznanie płatności w związku z działalnością rolniczą w ramach Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - Wariant 2.1 Uprawy rolnicze ( z certyfikatem zgodności), Wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), Wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz w ramach Pakietu 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie – Wariant 6.4 Sady tradycyjne. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, zwana dalej: ustawą ONW), art. 16 ust. 5 oraz ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, str. 8, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 65/2011), § 2, § 3, § 5, § 6, §10, § 11, § 12, § 18, § 20, § 22 oraz § 26, § 38 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, 6, § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.), § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o przyznaniu beneficjentowi płatności PRŚ w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.1 oraz odmówił przyznania płatności PRŚ dla Wariantów : 2.3 - Trwałe użytki zielone, 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz Pakietu 6 Wariant 6.4 - Sady tradycyjne oraz orzekł o nałożeniu sankcji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że powierzchnia działek rolnych deklarowanych przez beneficjenta do płatności w ramach poszczególnych pakietów i wariantów jest mniejsza od powierzchni tych działek stwierdzonych w kontroli. Dla Wariantu 2.1 procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i powierzchnią stwierdzoną w kontroli wyniosła 4,1154 %, co zgodnie z regulacją art. 16 rozporządzenia 65/2011 skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości. Dla Wariantu 2.3 procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i powierzchnią stwierdzoną w kontroli wyniosła 54,6036 %, co zgodnie z regulacją art. 16 rozporządzenia 65/2011 skutkowało wykluczeniem z otrzymania pomocy. Dla Wariantu 2.9 procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i powierzchnią stwierdzoną w kontroli wyniosła 100 %, co zgodnie z regulacją art. 16 rozporządzenia 65/2011 skutkowało wykluczeniem z otrzymania pomocy. Dla Wariantu 6.4 procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i powierzchnią stwierdzoną w kontroli wyniosła 100 %, co zgodnie z regulacją art. 16 rozporządzenia 65/2011 skutkowało wykluczeniem z otrzymania pomocy. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. P. w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 13 maja 2015 r. (data wpływu) zachowując termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy, przepisy prawne dotyczące spornej materii oraz własną ocenę sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na powołane wyżej rozstrzygnięcie złożył skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja zapadła wskutek poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że faktyczna powierzchnia działek rolnych, na których prowadzi on działalność rolniczą jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Podał, że organ nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu okoliczności, że działki rolne użytkowane przez beneficjenta zostały zalane przez rzekę, co znacznie utrudniło, a w odniesieniu do niektórych działek wręcz uniemożliwiło wykonywanie przez skarżącego działalności rolniczej. Przy czym skarżący w odpowiednim terminie złożył oświadczenie o zaistniałych okolicznościach Kierownikowi BP. Nadto, wskutek dokonania nieprawidłowych i nierzetelnych pomiarów organ błędnie ustalił, iż faktyczna powierzchnia działek rolnych, na których skarżący prowadzi działalność rolniczą w zakresie wariantu 2.1. - uprawy rolnicze wynosi [...] ha, a w zakresie wariantu 2.3. - trwałe użytki zielone wynosi [...] ha, podczas gdy rzeczywiście użytkowana przez skarżącego powierzchnia działek rolnych wynosi dla wariantu 2.1 – [...] ha, a dla wariantu 2.3 – [...] ha. Powyższe skutkowało zmniejszeniem przyznanej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantu 2.1 o kwotę [...] zł oraz odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.3 i nałożeniem sankcji wieloletnich w wysokości [...] zł. jednocześnie wobec niewłaściwie wykonanych czynności kontrolnych, organ uznał, iż skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w zakresie wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe oraz wariantu 6.4 - sady tradycyjne tj. na działce AF. W wyniku powyższego skarżącemu nie tylko nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantów 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe oraz 6.4 - sady tradycyjne, ale również nałożono na niego sankcje wieloletnie w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Skarżący wskazał także na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci ponownego dokonania pomiarów powierzchni działek rolnych faktycznie użytkowanych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowały go do wyeliminowania ww. aktu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. W kontekście przytoczonych regulacji należy przyjąć, że odwołanie jest pewnego rodzaju środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, która oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może złożyć odwołanie do organu podatkowego drugiej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o rozpatrzenie swojej sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania. Jako utrwalone należy przyjąć stanowisko doktryny i judykatury, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. też wyrok NSA z 25 maja 1984 r., sygn. II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). W związku z powyższym należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA o/z we Wrocławiu z 13 lutego 1996 r. sygn. SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. Przenosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy dotyczącej przyznania beneficjentowi płatności rolnych na 2014 rok (płatności ONW, PRŚ oraz w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) skarżący nie składał odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności PRŚ. Znajdujące się w aktach sprawy (brak numeracji kart) odwołanie wyraźnie określa, iż dotyczy ono decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Także w treści wniesionego środka zaskarżenia beneficjent wskazuje, że odwołanie dotyczy odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej. Tymczasem odwołanie to zostało uznane przez organ odwoławczy jako złożone w odniesieniu do decyzji Kierownika BP dotyczącej odmowy przyznania płatności PRŚ. W tej konfiguracji procesowej należy przyjąć, że skarżący nie składał odwołania od decyzji organu I instancji w odniesieniu do płatności PRŚ, zatem Dyrektor ARiMR nie posiadał kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, które należy ocenić jako rażące (oczywiste) w świetle powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Okoliczność ta wskazuje, że decyzja ta przy jej wydaniu została obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że odwołanie od decyzji wpłynęło w dniu 13 maja 2015 r., przy czym jeszcze raz przypomnieć należy, w aktach administracyjnych znajduje się odwołanie skarżącego zaznaczające, iż dotyczy ono decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek Sądu odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ odwoławczy będzie zobligowany do ustalenia czy zostało złożone odwołanie, kto je złożył i w zależności od tego wyjaśnienia ewentualne podjęcie dalszych czynności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Zasadzona kwota ([...] zł) obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.