I OSK 2946/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 322/16 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr: [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 322/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta K. odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W motywach uzasadnienia organ pierwszej instancji podał treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 180), zwanej dalej u.d.m., i stwierdził, że skoro z wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, iż do dnia [...] września 2014 r. wnioskodawca miał zawartą umowę najmu lokalu socjalnego, to na dzień złożenia wniosku nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego. To zaś oznacza, że nie może zostać zakwalifikowany do katalogu osób posiadających tytuł prawny do lokalu. W odwołaniu wnioskodawca wskazał, że kwalifikuje się do przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. oraz, że nie podpisał umowy na zaoferowany mu lokal socjalny z uwagi na jego wady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca nie posiadał już tytułu prawnego do żadnego lokalu. Jednak w sytuacji wnioskodawcy nie znajduje zastosowania przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. ponieważ dotychczas wnioskodawca miał podpisaną umowę na najem lokalu socjalnego, który został mu zaoferowany po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego jego eksmisję. Powyższe oznacza, że nie można stwierdzić aby zajmował lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i jednocześnie oczekiwał na przysługujący mu lokal socjalny, zatem – zdaniem organu – wnioskodawca nie spełnia również przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Co więcej, przesłanki, o których mowa w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie, co nie ma miejsca w tej sprawie. Końcowo organ drugiej instancji wskazał, że "rolą Kolegium nie jest ustalanie, iż dana osoba jest osobą oczekującą na przyznanie lokalu socjalnego, o co wniósł skarżący". W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji jej poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że skarżącemu na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Wyrok ten został wykonany, jednak umowa najmu lokalu socjalnego nie została przedłużona, co powoduje, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący zajmował lokal przy ul. L. w K. bez tytułu prawnego i równocześnie nie był osobą oczekującą na lokal socjalny. W takiej sytuacji skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.m. stanowiących podstawę do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m. w zw. art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do przyznania dodatku mieszkaniowego, podczas gdy skarżący na dzień złożenia wniosku zamieszkiwał w lokalu socjalnym, do którego, w myśl przepisów o dodatku mieszkaniowym posiadał tytułu prawny, a nadto na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. przysługuje mu uprawnienie do lokalu socjalnego. II. naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 135, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i zasady nie związania Sądu granicami skargi poprzez niezbadanie z urzędu obrazy przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 7, w zw. z art. 8 k.p.a., które naruszył organ uchylając się od obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego ocenienia, co było wynikiem niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądzało o zawężeniu materiału dowodowego w sprawie, który był podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji w całości poprzez uwzględnienie skargi i przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżącemu od listopada 2015 r., ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone w całości, ani w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie popierając skargę kasacyjną wskazała, że w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 512/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał wyrok, w którym podzielił argumentację podobną do zawartej w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się częściowo zasadne. W niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej powołała się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania okazały się uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje m.in. przepis art. 2 ust. 1 u.d.m., zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Na dzień złożenia wniosku skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, zatem zastosowanie znajdzie przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka nielegitymowania się przez skarżącego tytułem prawnym do lokalu, jednak z treści ww. przepisu wynika, że łącznie z tą okolicznością osoba ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy winna również oczekiwać na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w aktach niniejszej sprawy nie znajduje się dokument, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny, że skarżący jest osobą oczekującą na lokal zamienny lub socjalny lub że taką osobą nie jest. Pomimo braku dokumentu rozstrzygającego tę kwestię w jakikolwiek sposób, organy administracyjne arbitralnie stwierdziły, że skarżący nie jest osobą oczekującą na lokal zamienny lub socjalny. Przy czym twierdzenie to nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny, nie są organami właściwymi w sprawie badania prawidłowości wskazania lokalu socjalnego, zawartej umowy, czy też jej wygaśnięcia. Niemniej jednak organy te oraz Sąd pierwszej instancji są władne ocenić, czy w aktach znajduje się dokument stwierdzający okoliczność, że skarżący był osobą oczekującą na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny lub nie. Dopiero przesądzenie tej kwestii pozwoli ocenić ponad wszelką wątpliwość, czy skarżący na dzień złożenia wniosku spełniał przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Na marginesie można wspomnieć, że z § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2002 r., Nr 1, poz. 14) wynika, że w oparciu o złożone wnioski sporządzany jest projekt listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokali mieszkalnych w danym roku kalendarzowym. Powyższe świadczy o tym, że istnieje dokument z którego wynika okoliczność, że dana osoba oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny. Dokument taki może stanowić również pismo, w którym właściwy organ informuje, że nie stwierdził aby dana osoba oczekiwała na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny. Organy administracji nie dochowały wymagań proceduralnych podczas dokonywania ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższa okoliczność nie została udowodniona, przy czym stanowiła ona podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., który został powiązany z obrazą przepisów art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. Art. 7 k.p.a., statuuje zasadę prawdy obiektywnej, obliguje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta doznaje uszczegółowienia w dalszych przepisach k.p.a., gdyż art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenie go w całości, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że działanie organów administracji nie budziło zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co oznacza naruszenie art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Organy administracji w niniejszej sprawie naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a uszczegółowioną w art. 77 § 1 k.p.a. nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych uchybień naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a., a uchybienie to – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezpośrednio zdeterminowało wynik kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Należy jeszcze zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił, że nie podpisał umowy na lokal socjalny na kolejny okres czasu ponieważ lokal, który dotychczas zajmował "posiada wady". Ta okoliczność została również pominięta przez organy administracyjne – a w dalszej kolejności przez Sąd pierwszej instancji – jednak dla samego postępowania nie pozostaje ona bez znaczenia. Jeżeli bowiem w stosownym postępowaniu zostanie ustalone, że zaoferowany danej osobie lokal socjalny nie spełnia kryteriów dla takiego lokalu, to osoba ta nadal jest osobą oczekującą, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Okoliczność ta nie została w ogóle zbadana oraz wzięta pod uwagę w toku postepowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności zasadnym jest uchylenie zarówno wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i decyzji organów obydwu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), Prezydent Miasta K. uzupełni materiał dowodowy o brakujące dokumenty, a następnie – w oparciu o te dowodowy – ustali istotne fakty dla zastosowania art. 2 ust. 1 u.d.m. Mając na uwadze doniosłość brakujących elementów materiału dowodowego, dopiero jego uzupełnienie pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.