V SA/Wa 3359/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant - referent Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D.L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania wystąpienia kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D.L. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez D.L. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Beneficjent") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydana w dniu [...] czerwca 2015 r. Nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], o odmowie uznania jako kategorię siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności przyczyn nieuzupełnienia przez Beneficjenta wykształcenia w terminie wskazanym w pismach Pana D.L. z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2015 r., w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] przyznano D.L. w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" pomoc finansową w wysokości 75 000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, m in. uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia ww. decyzji. W dniu [...] czerwca 2011 r. pomoc finansowa została wypłacona. W oświadczeniu o sposobie uzupełnienia wykształcenia z dnia [...] listopada 2010r. ww. zobowiązał się do uzupełnienia wykształcenia w Technikum Rolniczym w Z. w W. i uzyskania zawodu technik rolnik. Naukę rozpoczął w dniu [...] września 2009 r. zatem, zgodnie z oświadczeniem, powinien ją ukończyć w dniu [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] lutego 2014r. D.L. złożył wniosek o wydłużenie terminu na uzupełnienia wykształcenia informując, iż w związku z tym, że nie dostał promocji do trzeciej klasy technikum w 2011 r. rozpoczął naukę w trzyletniej Zasadniczej Szkole Zawodowej. Dnia [...] lipca 2014 r. złożył kopię świadectwa ukończenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej. W dniu [...] października 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na przedłużenie terminu na realizację podjętego przez Stronę zobowiązania do uzupełnienie wykształcenia. Strona nie wniosła odwołania od ww. decyzji. W dniu [...] lutego 2015 r. D.L. informując, iż nie ukończył Technikum ze względów zdrowotnych w związku z czym podjął naukę w dwuletniej szkole zawodowej, którą ukończył w 2014 r., złożył prośbę o uznanie tych okoliczności, jako zdarzenia o charakterze siły wyższej ze względu na to, że były to okoliczności niezależne od niego. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił uwzględnienia wniosku stwierdzając, że przerywając naukę w Technikum Rolniczym oraz podejmując w 2011 r. naukę w trzyletniej Zasadniczej Szkole Zawodowej Beneficjent miał świadomość, iż jej ukończenie będzie mogło mieć miejsce najwcześniej w czerwcu 2014 r., a obowiązujący go termin na uzupełnienie wykształcenia upłynął w dniu [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] maja 2015 r. Strona złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014 poz. 201 ze zm.), dalej: "rozporządzenie wykonawcze", osobie nieposiadającej kwalifikacji zawodowych, o których mowa w ust. 1, może być przyznana pomoc, jeżeli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Stosownie zaś do § 19 pkt 6 ww. rozporządzenia wykonawczego, beneficjent powinien przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3 z tym, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Jednocześnie organ stwierdził, że Strona została odpowiednio pouczona o obowiązkach wynikających z powołanych przepisów. Rozpatrując wniosek Strony organ oparł się na regulacji zawartej w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L. z dnia 23 grudnia 2006 r. ze zm.), zgodnie z którą państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizodyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Zgodnie natomiast z § 22 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, są: 1) uniemożliwiające dalsze prowadzenie gospodarstwa zgodnie z założeniami biznesplanu: a) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu zawarcia umowy, b) katastrofa naturalna powodująca trwałe uszkodzenie nieruchomości lub obiektów, c) wypadek lub awaria skutkująca zniszczeniem budynków, budowli lub innego mienia, d) wystąpienie organizmów kwarantannowych roślin, e) rozwiązanie umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta; 1) niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6. Strona, jako powód porzucenia podjętej w 2009 r. nauki w Technikum Rolniczym w W. wskazuje podjęcie pracy w gospodarstwie rolnym, śmierć 93 letniej babci oraz fakt, iż ojciec Strony opiekował się od 18 lat niepełnosprawnym bratem. W ocenie Prezesa ARiMR nie są to zdarzenia, które mogłyby być uznane za siłę wyższą lub wyjątkowe okoliczności określone obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Zdaniem organu przerwanie nauki w Technikum i zmiana szkoły są wynikiem suwerennych decyzji podjętych przez Stronę z własnej woli, a nie skutkiem działania siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Wobec powyższego Prezes ARiMR uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia wystąpienia siły wyższej. Ponadto organ wskazał, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności powinny być zgłaszane przez Beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym Beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności (zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006), czego Strona nie uczyniła. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Strona złożyła skargę do WSA w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postepowania zarzucając organom naruszenie przepisów: - postępowania art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności zdrowotnych niezależnych od Beneficjenta uniemożliwiających ukończenie podjętej nauki w szkole średniej w terminie, art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie prawnie dopuszczonej możliwości przedłużenia terminu ukończenia szkoły, - prawa materialnego § 22 rozporządzenia wykonawczego poprzez pominięcie okoliczności niezależnych od Beneficjenta, a wynikających z cyklu nauczania w danym typie szkoły. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez Skarżącego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Skarżącemu przyznano pomoc finansową w wysokości 75 000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, m in. uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji (§ 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego) oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia ww. decyzji (§ 19 pkt 6 ww. rozporządzenia wykonawczego). W dniu [...] czerwca 2011 r. pomoc finansowa została wypłacona. Termin na uzupełnienie wykształcenia przez Skarżącego upływał w dniu [...] grudnia 2013r. Podstawę przyznawania płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" stanowi ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, powoływane wyżej rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z § 19 pkt 6 ww. rozporządzenia wykonawczego, beneficjent powinien przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3 z tym, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Strona mimo pouczenia o obowiązkach wynikających z powołanych przepisów nie przedłożyła we wskazanych terminach wymaganych dokumentów. Zgodnie z § 20 powołanego rozporządzenia wykonawczego pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Realizując zasadę praworządności, organy administracji publicznej mimo, iż są związane zakresem wniosku Strony, mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Natomiast na podstawie art. 29 ust. 1 tej ustawy ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zakres działania organu w przedmiotowej sprawie wyznaczały zatem przepisy powołanej wyżej ustawy oraz przepis § 20 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika obowiązek organu do wydania decyzji w sprawie zwrotu pomocy w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19 powołanego rozporządzenia. W toku postępowania dotyczącego zwrotu pomocy rozpatrzeniu powinny podlegać okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu pomocy określone w dalszych przepisach rozporządzenia, m.in. w § 22. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], organ zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych Stronie z tytułu ułatwienia startu młodym rolnikom decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...]. To właśnie częścią tego postępowania powinna być materia, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Orzekając bowiem decyzją w sprawie uznania jako kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności przyczyn nieuzupełnienia przez Beneficjenta wykształcenia w terminie w odrębnym postępowaniu niejako "wydzielonym" z postępowania w sprawie zwrotu pomocy, które powinno być przeprowadzone w ramach wyznaczonych § 20 powołanego rozporządzenia wykonawczego, organ działał bez podstawy prawnej. Należy wskazać, że przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną. (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, wyd. CH Beck, str. 657, 660 i wskazane tam orzecznictwo). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a wystąpienie tej przesłanki determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 art. p. p .s .a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.