IV SAB/Wa 141/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i W.K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania A.K. i W.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak [...] 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio Minister Infrastruktury i Rozwoju) w zakresie rozpatrzenia odwołania wskazanego w pkt 1 sentencji wyroku dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 800 (osiemset) złotych, 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. K. i W. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze profesjonalny pełnomocnik A. K. i W. K. zarzucił bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...].05.2015 r. nr [...] , odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1986 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej [...] do stacji energetycznej [...] [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], w pasie o szerokości 20 metrów, w terminie od dnia [...] kwietnia 1986 r. do końca II kwartału 1986 r. W efekcie pełnomocnik wniósł o: 1) zobowiązanie Organu do rozpoznania odwołania Skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżących sum pieniężnych w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 4) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, 5) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci: a) wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] stycznia 2016 r. (art. 37 § 1 K.p.a.), b) pocztowego dowodu doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] stycznia 2016 r. - na okoliczność wyczerpania środków zaskarżenia w trybie przepisu art. 37 § 1 K.p.a. i art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz na okoliczność okresu bezczynność Organu, 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę pełnomocnik A. K. i W. K. podniósł, że Skarżący [...] czerwca 2015 r. złożyli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] , które zostało przekazane Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wraz z pismem przewodnim Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. Następnie nadmienił, że Organ przez okres prawie 7 miesięcy nie podjął w sprawie żadnych czynności, wobec czego Skarżący wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa pismem z [...] stycznia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nierozpoznaniu odwołania w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. Pismo to zostało doręczone Organowi [...] stycznia 2016 r. Wyjaśnił, że Organ nie załatwił sprawy, ani nawet nie poinformował Skarżących o terminie jej załatwienia, stosownie do przepisu art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 3 K.p.a. Dopiero pismem z [...] stycznia 2016 r. Organ zwrócił się do pełnomocnika Skarżących o nadesłanie poświadczonych kopii wszelkich posiadanych przez stronę dokumentów związanych z postępowaniem zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego. W odpowiedzi, pismem z [...] lutego 2016 r. Skarżący wyjaśnili, że wszelka posiadana dokumentacja została przekazana do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowe odwołanie wpłynęło do Ministerstwa [...] czerwca 2015 r. Natomiast Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. decyzją z dnia [...] .03.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił też, że w toku postępowania odwoławczego podjął działania mające na celu zebranie pełnego materiału dowodowego. Pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do [...] Sieci Elektroenergetycznych S.A., [...] Dystrybucja S.A., r. pr. P. Z. - pełnomocnika A.K. i W. K. oraz w dniu [...] lutego 2016 r. skierował pismo do [...] Operator Sp. z o.o. Zwrócił się do adresatów o odszukanie w archiwum oraz przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów związanych z postępowaniem zakończonym przedmiotową decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., dotyczącą założenia i przeprowadzenia linii napowietrznej [...] do stacji energetycznej [...] [...] Następnie pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (wpływ do Ministerstwa [...] lutego 2016 r.) pełnomocnik A. K. oraz W. K., zarzucił Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. W rezultacie skierowanych wystąpień, Minister Infrastruktury i Budownictwa od [...] Dystrybucja S.A. uzyskał dokumentację archiwalną zgromadzoną w sprawie dotyczącej przeprowadzenia linii napowietrznej [...] do stacji energetycznej [...] [...], zakończonej m.in. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak: [...], która została do Ministra przekazana pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (wpływ do Ministerstwa [...] marca 2016 r.). O zebraniu materiału dowodowego, pismem z dnia [...] marca 2016 r. Organ zawiadomił Strony postępowania, jednocześnie wskazał na możliwość zapoznania się z aktami i złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz uzupełnienia dowodów w sprawie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Minister jednocześnie zaznaczył, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadmienił także, iż wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). W przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od [...].11.2015 r. do [...].12.2015 r. nie było możliwe wydanie takich upoważnień, z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie to zostało wydane w dniu [...].12.2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 08.12.2015 r. (poz. 2080). Zdaniem Organu, tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Obecnie sukcesywnie Minister Infrastruktury i Budownictwa likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy.  Nadmienił przy tym, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest też w sądach administracyjnych. Wymóg taki wynika z § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Mając na uwadze fakt rozpoznania przedmiotowego odwołania przez Ministra i wydania przez niego decyzji, po złożeniu skargi na jego bezczynność, pełnomocnik Skarżących zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o umorzenie postępowania w zakresie żądanego rozpoznania tego odwołania, pozostawiając bez zmian pozostałe żądania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Przystępując zatem do rozpoznania niniejszej sprawy we wskazanym trybie potwierdzić należy, że Minister w chwili wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności. Postępowanie w przedmiocie rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniesionego przez Skarżących odwołania stało się bezprzedmiotowe, wobec wydania decyzji w dniu [...].03.2016 r. nr [...] - stąd w tym zakresie należało postępowanie umorzyć (pkt 1 sentencji wyroku). Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że artykuł 35 § 3 K.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w myśl § 5 art. 35 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Minister w niniejszej sprawie nie wykazał, aby po wniesieniu przez Skarżących odwołania do Ministerstwa (od 22 czerwca 2015 r. do 16 listopada 2015 r.) miały miejsce okoliczności wskazane w § 5 art. 35 K.p.a., przy czym ich zaistnienie nie wynika też z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych tej sprawy. Niewątpliwie Organ odwoławczy - jako zobowiązany w myśl art. 15 K.p.a. do ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie - musi dysponować odpowiednią ilością czasu na przeprowadzenie koniecznych w niej ustaleń. Przedmiotowa sprawa należała do skomplikowanych. Organ odwoławczy jednakże, w myśl art. 35 § 3 K.p.a., zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w ciągu miesiąca. Gdyby było to niemożliwe w tym terminie, winien był zastosować art. 36 K.p.a. Reasumując, poprzednik prawny Ministra Infrastruktury i Budownictwa - Minister Infrastruktury i Rozwoju, w razie gdyby nie było możliwe dotrzymanie owego miesięcznego terminu, zobowiązany był do zawiadomienia o tym Skarżących - w myśl art. 36 § 1 K.p.a. – oraz do podania przyczyn zwłoki i wskazania terminu załatwienia sprawy. Tego obowiązku Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dopełnił. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Skarżący byli informowani w trybie art. 36 K.p.a. Nie wynika z nich też, by przed dniem [...].01.2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa podejmował jakieś czynności w sprawie. W tym okresie miała więc miejsce bezczynność Ministra o charakterze rażący z uwagi na zaniechanie wymogów z art. 36 K.p.a. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga przy tym, że bezczynności nie można zarzucić działaniom następcy Ministra Infrastruktury i Rozwoju - Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...].12.2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł upoważnić swych pracowników do podjęcia czynności w sprawie. Brak było w tym okresie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane dopiero w dniu [...].12.2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 8.12.2015 r. (poz. 2080). Jakkolwiek co do zasady, do okoliczności objętych przepisem art. 35 § 5 K.p.a. nie można zaliczyć zmian organizacyjnych i przekształceniowych w Ministerstwie, czy problemów kadrowych, to brak udzielenia stosownych upoważnień (brak podstawy normatywnej) taką okoliczność stanowił. Należy też mieć na uwadze, że wkrótce po uchwaleniu wskazanego rozporządzenia Minister Infrastruktury i Budownictwa wystąpił z pismami mającymi na celu zgromadzenie koniecznego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego. Zwrócił się zarówno do pełnomocnika Skarżących jak i do PGE Dystrybucja Oddział [...], od którego to podmiotu uzyskał w efekcie obszerny, archiwalny materiał dowodowy. Na marginesie należy też wskazać, że złożenie w dniu [...] 11.2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogło już wywołać zamierzonego skutku. Stosownych czynności nie mógł też, z uprzednio wskazanej przyczyny, podjąć jeszcze następca tego Ministra, a mianowicie Minister Infrastruktury i Budownictwa. Na mocy § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1907) organowi temu powierzono następujące działy administracji rządowej: budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo. Jednakże upoważnienia dla pracowników do podjęcia czynności w sprawie mogły zostać wydane dopiero po 8.12.2015 r. Stąd zamierzony skutek mogło odnieść dopiero wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2016 r., skierowane już do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Mając na uwadze fakt wystąpienia przez Ministra do pełnomocnika Skarżących pismem wysłanym [...].01.2016 r. o przedłożenie wszelkich posiadanych dokumentów w sprawie i udzielenie na nie odpowiedzi przez pełnomocnika pismem z dnia 2 lutego 2016 r., które do Ministerstwa wpłynęło [...].02.2016 r. oraz wpływ odpowiedzi i dokumentów z [...] Dystrybucja Oddział [...] marca 2016 r. – wobec wydania decyzji przez Ministra w dniu [...].03.2016 r. - nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce również na etapie rozpoznawania sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a nie jedynie przez jego poprzednika. Sąd – stwierdzając, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał w bezczynności przez okres 4 miesięcy, przy czym zaniechał zastosowania art. 36 K.p.a. - uznał, że bezczynność ta, jakkolwiek niezbyt długa, miała jednak charakter rażący. Skutkowało to zasadnością wymierzenia Organowi (jako następcy prawnemu poprzednika) grzywny w wysokości 200 zł za każdy miesiąc stwierdzonej bezczynności, jako adekwatnej do stopnia naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.) oraz przepisów o terminowym załatwianiu spraw (art. 35 §§ 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a.). Sąd nie uznał natomiast za stosowne przyznanie od Organu na rzecz Skarżących żądanych sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wpłynął na to niezbyt długi okres bezczynności Ministra (pkt 4 sentencji wyroku) oraz stosunkowo późne, bo dopiero w dniu [...].11.2015 r., złożenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową w kwocie 17 zł (pkt. 5 sentencji wyroku).