II SAB/Op 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu na rzecz W. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. K., zwanego dalej także skarżącym, jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu (dalej w skrócie: Dyrektor ZDW w Opolu) w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 5 marca 2016 r. (data wpływu do organu - 8 kwietnia 2016 r.) R. i W. K. zwrócili się do Dyrektora ZDW w Opolu o przesłanie kserokopii operatu szacunkowego działki nr a w [...], który przedstawiono na spotkaniu w dniu 13 grudnia 2015 r. w obecności przedstawiciela Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, oraz umowy z rzeczoznawcą majątkowym na jego wykonanie. Jako podstawę wniosku wskazali art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198, z późn. zm.; prawidłowo powinno być - Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Wobec braku realizacji wniosku, w dniu 26 kwietnia 2016 r. (data nadania przesyłki listowej przez tut. Sąd do organu) W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora ZDW w Opolu. W skardze zawarte zostało żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, ukarania organu grzywną oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi W. K. podniósł, że organ nie doręczył żądanych dokumentów. Jedynie pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. poinformował, że przedmiotowy operat został przesłany do Wojewody Opolskiego, natomiast nie odniósł się do wniosku w zakresie dostarczenia kopii umowy z rzeczoznawcą. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, organ dopuścił się bezczynności, co czyni uzasadnionym wniesienie skargi. Przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r., doręczonym wnioskodawcom w dniu 4 maja 2016 r., Z-ca Dyrektora ZDW w Opolu przesłał: 1) operat szacunkowy ustalający wysokość odszkodowania za przejęcie niezabudowanej nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr a, k. m. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...]; 2) zlecenie z dnia 3 grudnia 2015 r., nr [...]; 3) fakturę z dnia 10 grudnia 2015 r., nr [...]; 4) protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 10 grudnia 2015 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że operat został wykonany na podstawie pisemnego zlecenia Zarządu, a odrębnej umowy z rzeczoznawcą nie zawierano. Organ przeprosił również za niedotrzymanie 14-dniowego terminu udostępnienia wyżej wymienionych dokumentów, stanowiących informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Z-ca Dyrektora ZDW w Opolu wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wywiódł, że skoro pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. udzielił skarżącemu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem, przestał istnieć przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi podstawę do jego umorzenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Dyrektorowi ZDW w Opolu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji w postaci operatu szacunkowego oraz umowy z rzeczoznawcą majątkowym na jego wykonanie. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że ZDW w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. jednostki organizacyjne tych organów. Do takich jednostek należy ZDW w Opolu będący wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej, finansowaną z budżetu Województwa Opolskiego, który to Zarząd działa w formie wojewódzkiej jednostki budżetowej. Zgodnie zaś z § 7 Statutu ZDW w Opolu, Dyrektor organizuje i kieruje działalnością Zarządu, odpowiada za całość działalności jednostki i reprezentuje ją na zewnątrz (por. Załącznik do uchwały Nr XLII/422/2010 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 23 lutego 2010 r. w sprawie nadania statutu ZDW w Opolu - dostępny na stronie internetowej BIP ZDW w Opolu), a więc bezspornie jest zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 5 marca 2016 r. dotyczy informacji publicznych. Stosownie bowiem do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), określenie wartości nieruchomości przez właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami, powinno opierać się na wycenie nieruchomości (operacie szacunkowym), sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe są zatem materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną. Bez wątpienia również umowa zawarta przez organ z rzeczoznawcą majątkowym, czy też - jak w niniejszej sprawie - zlecenie na wykonanie takiego operatu, które jest finansowane ze środków publicznych, stanowi informację publiczną. W świetle powyższego uznać należy, że Dyrektor ZDW w Opolu był zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w ustawowym terminie. W tym miejscu podkreślenia jeszcze wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd i argumentację wyrażone w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1057/14, dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 156 ust. 1a cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący kwestii udostępnienia operatów szacunkowych nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących publicznymi. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w inny sposób całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przytoczony przepis został wprowadzony do ustawy 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218). Jak słusznie zauważył NSA, dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to z uwagi na często pojawiające się w praktyce sytuacje, gdy osobom tym uniemożliwiano takiego dostępu na podstawie art. 73 K.p.a. Również w uzasadnieniu projektu ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że wprowadzenie art. 156 ust. 1a zmierzało do "zapewnienie dostępu osób mających interes prawny do wglądu do operatu szacunkowego" wobec zdarzających się przypadków odmawiana przez organy administracji publicznej wglądu do tej dokumentacji, z powołaniem się na brak odpowiednich regulacji. Stosownie do powyżej powiedzianego, Sąd uznał, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek R. i W. K. skierowany do organu w dniu 8 kwietnia 2016 r. podlegał załatwieniu w trybie u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 22 kwietnia 2016 r. Natomiast organ udzielił odpowiedzi dopiero pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r., doręczonym w dniu 4 maja 2016 r., do którego dołączono m.in. oczekiwane przez wnioskodawców dokumenty, dlatego - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Dostrzec trzeba, że co prawda organ pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. poinformował, że przekazał przedmiotowy operat Wojewodzie Opolskiemu, jednak przyjąć należało, że organ był w jego posiadaniu, skoro przesłał go następnie wnioskodawcom. Nie wyjaśnił przy tym, że - przykładowo - otrzymał operat w późniejszej dacie od Wojewody. Ponadto pismo z dnia 11 kwietnia 2016 r. odnosiło się tylko do części żądania wnioskodawców. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że przed rozpoznaniem skargi organ przesłał skarżącemu wnioskowane informacje. Na dzień orzekania przez Sąd nie można więc mówić o bezczynności Dyrektora ZDW w Opolu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie żądanych informacji - zobowiązywanie Dyrektora ZDW w Opolu do udzielenia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował prawidłowo na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że stan bezczynności organu nie trwał zbyt długo, ponieważ otrzymawszy skargę w dniu 27 kwietnia 2016 r., organ bez zbędnej zwłoki, tj. pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r., udzielił wnioskodawcom żądanej informacji. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).