IV SA/Wa 970/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. D.- J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] , 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. D. – J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia M. D.-J., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] , o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] , gmina [...] . W uzasadnieniu podano, że Burmistrz [...] pismem z dnia 28 września 2015 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając, że planowana inwestycja koliduje z zakazami wynikającymi z Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r,. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] , przy czym przesłanki uzasadniające wyłączenie zakazów nie mają w tej sprawie zastosowania. W zażaleniu M. D.-J. podniosła, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji jednego z wyjątków od zakazu lokalizowania zabudowy w pasie szerokości 100 m od rzeki, dotyczącego uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie wskazał, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] , na którym obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] . W ocenie organu analizowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację inwestycji kolidującej z § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej wyżej uchwały, w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast analizując możliwość zastosowania odstępstwa od tego zakazu GIOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że dla planowanej zabudowy nie ma możliwości zastosowania wyłączeń zawartych w treści samego zakazu. Określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wyjątek od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, natomiast zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, z uwagi na sam charakter nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstw przewidzianych w samej treści ww. zakazu, bowiem nie stanowi on urządzenia wodnego rozumianego zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jak również nie służy celom racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, czy też rybackiej. Organ odwoławczy wskazał, iż istotną kwestię dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi również rozważenie możliwości zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy, wymienionych w § 5 ust. 5 pkt 1-8 ww. uchwały Sejmiku Województwa [...] . z dnia 24 czerwca 2015 r. GIOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro przedmiotowa sprawa dotyczy na rzekę [...] , to nie można zastosować odstępstwa wprowadzonego § 5 ust. 5 pkt 1 cytowanej wyżej uchwały, które odnosi się do zbiorników wodnych będących urządzeniami wodnymi w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wykonanymi na podstawie pozwolenie wodnoprawnego. Z uwagi na to, iż zgodnie z mapą załączoną do projektu decyzji zarówno teren omawianej nieruchomości jak i działek przyległych położony jest poza granicami administracyjnymi miasta, nie można zastosować również drugiego odstępstwa. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy w [...] dnia [...] listopada 1996 r. Uchwalą Nr [...] , przedmiotowy teren znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] , tj. obszar dla którego gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ze wskazaniem przeznaczenia terenu jako zabudowa mieszkaniowa i rekreacji indywidualnej, a tereny przywodne powinny być udostępnione dla turystyki pieszej i rowerowej. Powyższy kierunek polityki przestrzennej nie jest zatem tożsamy z pojęciem zwartej zabudowy wsi użytym w powołanym § 5 ust. 5 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Wyjątek określony w pkt 4 odnosi się do uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych. Organ wskazał, iż według poglądów orzecznictwa przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z wnioskowaną działką, jednocześnie określenie działka sąsiednia nie jest tożsame ze sformułowaniem działka przyległa. Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości, dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem. Z dołączonej do analizowanego projektu decyzji mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, wynika, iż działkami przyległymi do analizowanej są niezabudowane działki nr [...] , [...] oraz zabudowana działka nr [...] , obręb [...] , gmina [...] . Wynika z tego, że zabudowana jest wyłącznie jedna z działek przyległych do działki pod planowaną inwestycję. Natomiast z brzmienia przepisu wprowadzającego wyjątek od omawianego zakazu wynika, że dotyczy on uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych. Organ odwoławczy podzielając zarzut zażalenia co błędnego powołania się przez organ I instancji na konieczność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz na sposób jej wyznaczania, stwierdził, że błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy. Zdaniem organu, o ile faktycznie aktualnie obowiązująca uchwała nie wymaga wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy to niewątpliwym jest konieczność istnienia zabudowy na co najmniej dwóch działkach bezpośrednio przyległych do działki pod planowaną inwestycję. Fakt, że zabudowa musi występować na co najmniej dwóch działkach przyległych wynika z dwóch sformułowań. Po pierwsze, prawodawca lokalny odnosi się w analizowanym przepisie do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych, co przesądza o konieczności występowania tej zabudowy na co najmniej dwóch działkach, a nie tylko na jednej. Po drugie, w omawianym przepisie, mowa jest o uzupełnieniu zabudowy, a nie o jej kontynuacji, co potwierdza, że planowana zabudowa musi być lokalizowana pomiędzy zabudową już istniejącą, czyli występującą po dwóch stronach działki pod planowaną inwestycję. W przypadku istnienia zabudowy jedynie na jednej z działek przyległych można bardziej mówić o kontynuacji zabudowy niż o jej uzupełnieniu. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek zawarty w § 5 ust. 5 pkt 4 ww. uchwały. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż z uwagi na to, że nieruchomość objęta projektem decyzji również nie jest zabudowana, nie można zastosować także kolejnych odstępstw zawartych w § 5 ust 5 pkt 5 i 6, które odnoszą się do uzupełnień zabudowy na działkach zabudowanych. Odstępstwo wprowadzone § 5 ust. 5 pkt 7 tej uchwały dotyczy obszarów wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast przedłożony projekt dotyczy warunków zabudowy. Przedmiotowy teren nie będzie również służył lokalizacji ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Również odstępstwo od rozważanego zakazu, sprecyzowane w § 5 ust. 6 wskazanej uchwały również nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ww. przepisem zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały oraz nie ma zastosowania do zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, w zakresie terenów przeznaczonych w tych planach pod zabudowę. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przesłanki te mają zastosowanie m. in. do planów obowiązujących. Z uwagi na procedowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, którą uzyskuje się w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż ww. odstępstwo nie ma zastosowania. Przedmiot niniejszego postanowienia nie stanowi inwestycji celu publicznego - wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, tym samym nie ma zastosowania kolejne odstępstwo od ww. zakazu określone w § 5 ust. 2 uchwały. W konstatacji GIOŚ stwierdził, że w pełni podziela pogląd organu I instancji o braku podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o który mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D.-J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dokonały błędnej interpretacji uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] . Zdaniem organów planowana inwestycja musi być lokalizowana pomiędzy zabudową już istniejącą, czyli występującą po obu stronach działki, opierając się tylko na własnej interpretacji bez podania jako podstawy przepisów prawa. Działka przylega do trzech działek, więc dlaczego zdaniem organu, wystarczą dwie zabudowane działki, a nie powinny być zabudowane trzy czyli wszystkie, przepis uchwały stanowi, że zezwala na uzupełnieni zabudowy I nie określono w nie , że mają to być działki "plombowe pod warunkiem nie zmniejszania zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach zabudowanych bezpośrednio przylegających ( przepis ten nie mówi o tym , że muszą to być co najmniej dwie działki. Zdaniem skarżącej z jego treści wynika, że wystarczy jedna działka przyległa zabudowana, w jej przypadku działką zabudowaną bezpośrednio przylegającą jest działka o nr ew. [...] i jej inwestycja nie zmniejszy odległości zabudowy od rzeki w stosunku do zabudowy występującej na tej działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., nr 153, poz. 1647 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na terenie działki nr [...] , obręb [...] , gmina [...] , wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zalicza się obszary chronionego krajobrazu. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu Pojezierza [...] , będącego jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona terenach podlegających ochronie ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, bądź wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ustawy o ochronie przyrody). Szczegółowe zasady tej ochrony zostały określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. 2015, poz. 2744 ), którego przepisy stanowiły podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, gdyż akt ten, jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Wskazana uchwała w § 5 ust. 1 pkt 8 wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie § 5 uchwały w ust. 5 pkt 1 -8 i w ust. 6 pkt 1-2 przewiduje odstępstwa od zakazu określonego w ust. 1 pkt 8. Oceniając zaskarżone postanowienie w kontekście przewidzianych odstępstw w § 5 ust. 5 i 6 uchwały należy zgodzić się z organem, że w stosunku do inwestycji wskazanej w projekcie decyzji nie mają zastosowania odstępstwa wskazane w pkt od 1- do 3 i od 5 do 8, a także w ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały. Natomiast nie można zgodzić się organem, że w tym konkretnym przypadku nie ma zastosowania odstępstwo, o którym stanowi pkt 4 § 5 ust. 5 uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Jak prawidłowo wskazał organ działka nr ew. [...] , dla której Burmistrz Miasta [...] w projekcie decyzji ustalił warunki zabudowy, przylega bezpośrednio do zabudowanej działki nr [...] , do niezbudowanej działki nr [...] i do działki nr [...] , stanowiącej drogę dojazdową do działek o nr [...] , [...] i [...] . Z treści projektu decyzji wynika, że Burmistrz wyznaczył dwie nieprzekraczalne linie zabudowy. Jedną od drogi ( działka nr [...] ) w odległości 6 m, zaś drugą jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku na działce przyległej nr [...] . Z oglądu załącznika nr 1 do projektu decyzji wynika, że ta druga linia została wyznaczona w związku z treścią § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wskazującą, że uzupełnienie zabudowy jest możliwe o ile nie dojdzie do zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód - w tym przypadku chodzi o rzekę [...] - w odniesieniu do zabudowy występującej na działce nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki skarżącej. Zdaniem Sądu, wedle takiego stanu faktycznego niniejszej sprawy, działką bezpośrednią przyległą do działki skarżącej w rozumieniu § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały jest zabudowana działka nr [...] . Zważyć przy tym należy, że działka nr [...] jest jedyną działką zabudowaną graniczącą bezpośrednio z działką skarżącej, a więc działką dającą podstawę do uznania, że względem działki skarżącej spełnione są przesłanki zwolnienia od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] . W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie uznały, że brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu w stosunku do nieruchomości skarżącej, jak również, że obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] gmina [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.