II OSK 2309/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 72/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie skrzyżowania alei [...] i ulicy [...] w W. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 72/16, na skutek skargi [...] S.A. w W. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie skrzyżowania alei [...] i ulicy [...] w W. w zakresie § 16 ust. 4 pkt 1, § 20 ust. 3 pkt 1 i § 22 odnośnie do działki nr [...], [...] i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od tego wyroku w części, którą oddalono skargę, wniosła [...] S.A. w W. Jako podstawy kasacyjne przytoczono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uznaniu, że użycie w zaskarżonym planie (§ 16 ust. 3 pkt 3) pojęcia "wydzielenie wewnętrzne" jest zgodne z prawem oraz przepisów postępowania, mianowicie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości związanych z faktycznym terminem wywieszenia obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego, naruszenie procedury w zakresie przekazania projektu planu do zaopiniowania i uzgodnienia, brak projektu planu w wersji przedstawionej do zaopiniowania i uzgodnienia oraz brak potwierdzenia opublikowania projektu planu w Biuletynie Informacji Publicznej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku w zaskarżonym zakresie i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 3, § 16 ust. 1 pkt 1, § 16 ust. 3 pkt 4, § 17 ust. 3 pkt 8, § 20 ust. 3 pkt 3 oraz § 20 ust. 2 pkt 6. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) wiąże się z tym, że na rysunku planu w obszarze oznaczonym symbolem [...] wydzielono obszar oznaczony symbolem (A), który, jak wynika z legendy rysunku planu oraz z § 16 ust. 3 pkt 3 zaskarżonego planu miejscowego, nazwano "wydzieleniem wewnętrznym" i przeznaczono wyłącznie na zieleń parkową, skwery i place zabaw. W ocenie skarżącego kasacyjnie, takie oznaczenie na rysunku planu i unormowanie w tekście planu, jest niezgodne z prawem. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej niezgodność z prawem ma przede wszystkim wynikać z tego, że część obszaru przeznaczonego na budownictwo mieszkaniowe przeznaczono na inny cel, nie wydzielając tej części liniami rozgraniczającymi, oznaczeniem literowym oraz oznaczeniem barwnym. Ponadto według skarżącego kasacyjnie tego rodzaju uregulowanie ma pozbawiać właściciela nieruchomości możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika też, że w ocenie jej autora brak podstaw prawnych do zastosowania tego rodzaju "instytucji", czyli - jak należy rozumieć - "wydzielenia wewnętrznego". W końcu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca się "brak odniesienia przeznaczenia terenu do okresu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, co pozwala na ocenę przesłanki zmiany przeznaczenia terenu". Oceniając przytoczoną podstawę kasacyjną NSA stwierdza, że nie jest ona zasadna. Nie zostało wyjaśnione w skardze kasacyjnej w jaki sposób kwestionowane uregulowanie wyłączałoby uprawnienie właściciela nieruchomości do odszkodowania przewidzianego w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut, że "brak odniesienia przeznaczenia terenu do okresu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, co pozwala na ocenę przesłanki zmiany przeznaczenia terenu" nie jest zrozumiały. Fakt, że w przepisach prawa dotyczących planów miejscowych nie używa się określenia "wydzielenie wewnętrzne" nie stoi na przeszkodzie jego zastosowania. W ocenie NSA oddaje ono istotę pewnego zagadnienia z zakresu planowania przestrzennego, mianowicie tego, że w granicach oznaczonego obszaru przewiduje się dla wydzielonych terenów różne parametry zabudowy i sposoby zagospodarowania. W zaskarżonym planie miejscowym kwestionowane "wydzielenie wewnętrzne" nie jest jedyne. Są jeszcze dwa "wydzielenia wewnętrzne" na terenie oznaczonym symbolem [...] oznaczone symbolami (A) i (B). Natomiast kwestionowane "wydzielenie wewnętrzne" należy rozumieć jako wyraz tego, że na terenie przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyznacza się obszary wolne od zabudowy i przeznaczone na funkcje związane z tą zabudową. Zaznaczyć też należy, że zastosowane w sprawie "wydzielenie wewnętrzne" spełnia wymóg dostatecznej określoności stawiany przepisom prawa. Na rysunku planu jest ono wydzielone przy pomocy określonej w legendzie rysunku planu linii (linia przerywana) i oznaczone symbolem, który jest następnie użyty w tekście planu. W tej sytuacji fakt, że jest ono oznaczone taką samą barwą, jak cały obszar, z którego jest ono wydzielone, nie ma istotnego znaczenia. Określenia granic kwestionowanego "wydzielenia wewnętrznego" nie uniemożliwia też to, że część jego granic pokrywa się z liniami rozgraniczającymi obszar oznaczony symbolem [...]. W tym kontekście niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozstrzygnięć nadzorczych, które dotyczą użycia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W ocenie NSA wyznaczenie "wydzielenia wewnętrznego", do którego odnosi się § 16 ust. 3 pkt 3 zaskarżonego planu, nie narusza prawa. NSA przy tym zaznacza, że w zakresie stosowania rozwiązań technicznych służących wyrażeniu w planie miejscowym, zarówno w jego tekście, jak i rysunku, norm prawnych dotyczących zagospodarowania terenów organy gminy powinny się cieszyć pewną swobodą. W związku z tym zgodne z prawem byłoby także rozwiązanie, które polegałoby na tym, że kwestionowane "wydzielenie wewnętrzne" zostało by określone jako odrębny teren przeznaczony na zieleń urządzoną (ZP i kolor zielony). Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się w istocie do kilku zagadnień, które nie w każdym przypadku zostały powiązane z konkretnymi przepisami prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut dotyczący tego, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął wątpliwości związanych z faktycznym terminem wywieszenia obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego powiązano z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w art. 17 pkt 1 powołanej ustawy, a więc w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca, iż część dokumentacji planistycznej, mającej potwierdzać dokonanie obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu zawiera błędy polegające na przekreśleniu daty wywieszenia obwieszczenia, braku imiennych pieczęci służbowych osób potwierdzających wywieszenie obwieszczenia i zmian w tym potwierdzeniu oraz braku daty dokonanych skreśleń. Podnosząc takie zarzuty skarżący kasacyjnie nie powołuje się jednakże na żadne przepisy prawa, które by stanowiły, że wskazane okoliczności stanowią naruszenie prawa. Już to powoduje, że podniesione zarzuty należy uznać za niezasadne. Niezależnie od tego w ocenie NSA rozpoznającego sprawę podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty nie powodują powstania wątpliwości, co do tego, że został zachowany termin wskazany w art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekreślenia na znajdujących się w aktach obwieszczeniach świadczą jedynie o tym, że poprawiono w powszechnie stosowany sposób omyłkowo wpisane daty. Kolejny zarzut powiązany z zarzutem naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy naruszenia procedury w zakresie przekazania projektu planu do zaopiniowania i uzgodnienia, przy czym w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do § 12 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego, że w dokumentacji planistycznej powinny się znaleźć dowody przekazania projektu planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień, i zarzucono, że w dokumentacji planistycznej brak jest kompletnych pism stanowiących wystąpienia o opinie i uzgodnienia projektu planu, dowodów przekazania do zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu oraz załącznika do uzgodnienia z Miejską Komisją Urbanistyczną w postaci prognozy oddziaływania na środowisko. W ocenie NSA zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w dokumentacji planistycznej znajdują się pisma stanowiące wystąpienia o opinie i uzgodnienia (pisma na kartach od 64 do 68 i od 73 do 74 dokumentacji planistycznej), w treści których zaznaczono, że załącznikami do nich były projekt planu i prognoza oddziaływania na środowisko. Ponadto w dokumentacji planistycznej znajdują się potwierdzenia doręczenia tych pism ("zwrotki" na kartach od 69 do 72 i od 75 do 80) oraz opinie i uzgodnienia (karty od 82 do 86 i od 89 do 95), z których wynika, że odnoszą się one do projektu planu. Odnosząc się do zarzutu braku w dokumentacji planistycznej projektu planu w wersji przedstawionej do zaopiniowania i uzgodnienia wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie powołuje przepisów prawa, które by wyraźnie wskazywały, że w dokumentacji planistycznej taki projekt powinien się znaleźć. Już to powoduje, że zarzut ten nie może być uznany za zasadny. Niezależnie od tego wskazać należy, że w postępowaniu sądowym organ administracji wraz z pismem z 13 maja 2016 r. przedłożył projekty planu miejscowego z etapu wyłożenia i uchwalania. Podobnie ma się rzecz z ostatnim zarzutem, mianowicie dotyczącym braku potwierdzenia opublikowania projektu planu w Biuletynie Informacji Publicznej. Skarżący kasacyjnie nie powołuje przepisu, który w tym przypadku zostałby naruszony, zaś niezależnie od tego stwierdzić należy, że wraz z powołanym wcześniej pismem przedłożono dowód umieszczenia projektu planu w Biuletynie Informacji Publicznej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że podziela wykładnię prawa przyjętą przez NSA w uchwale z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, według której art. 204 i art. 205 § 2 - 4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy czym konieczne jest zaznaczenie, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż zasądzenie zwrotu takich kosztów jest dopuszczalne wtedy, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., czyli w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. W związku z tym wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi organu administracji został doręczony w dniu 1 września 2016 r., zaś odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona 28 września 2016 r., a więc po upływie terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. Faktem jest, że z akt sądowych wynika, iż odpowiedź organu administracji na skargę kasacyjną została złożona także wcześniej, jednakże wówczas została ona zwrócona na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. i z tego względu nie można uznać, aby to wcześniejsze wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną było skuteczne. Odnosząc się do twierdzenia organu administracji zawartego w piśmie z 27 września 2016 r., jakoby art. 66 § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania w przypadku odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż w art. 179 p.p.s.a. stanowi się, że "sąd zarządza doręczenie odpowiedzi na skargę wnoszącemu skargę kasacyjną", wskazać należy, że w tym przepisie nie ma takiego stwierdzenia. Stanowi się w nim, że "(p)o upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu". Z art. 179 p.p.s.a. nie wynika więc, aby art. 66 § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania do doręczenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W związku z tym oraz także dlatego, że pełnomocnik organu administracji nie stawił się na rozprawę przed NSA brak było podstaw do przyznania organowi administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.