II SAB/Bd 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] września 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek M. D. o wymianę dowodu rejestracyjnego pojazdu marki Simson oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu, w związku ze sprzedażą 1% udziału we własności pojazdu E. D.-L.. Pismem z 22 września 2015r. Starosta wezwał M. D. oraz E. D.-L. do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez przedłożenie stosownych dokumentów (potwierdzenia opłaty za wymianę dowodu rejestracyjnego oraz potwierdzenia wykonania badania technicznego pojazdu), w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. D. wniósł o zawieszenie postępowania wskazując, na brak możliwości przedłożenia wymaganych dokumentów we wskazanym terminie z uwagi na przebywanie za granicą. Pismem z dnia 12 października 2015 r. Starosta poinformował strony, że w związku z nieusunięciem braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 22 września 2015 r. przedmiotowy wniosek z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dopisanie współwłaściciela pojazdu marki [...] pozostawiono bez rozpoznania. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 27 października 2015 r. M. D.-L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dopisanie współwłaściciela pojazdu marki [...]. Zdaniem strony, do dnia złożenia zażalenia, organ nie wydał w tej sprawie ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ani decyzji orzekającej o istocie sprawy lub umarzającej postępowanie, czym naruszył art. 35 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] uznało wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście termin załatwienia wniosku z dnia 7 września 2015 r. do dnia 15 stycznia 2016 r. Następnie Starosta stosownie do art. 10 K.p.a. zawiadomił strony o przysługującym im prawie do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami oraz możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń związanych z prowadzonym postępowaniem przed wydaniem ostatecznej decyzji. W dniu 11 grudnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo M. D. z dnia 8 grudnia 2015 r. informujące, iż nie skorzysta on z powyższego prawa ponieważ przebywa poza granicami Polski. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta odmówił zarejestrowania pojazdu motorower marki [...] na rzecz E. D.-L.. Decyzję doręczono stronom 17 grudnia 2015r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy) Pismem z 20 grudnia 2015r. (wpływ do organu 23 grudnia 2015r.) M. D. –L. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...]. Jednocześnie pismem z 20 grudnia 2015r. (wpływ do organu 28 grudnia 2015r.) M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie "nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania z dnia 30 września 2015r.), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 P.p.s.a. o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawą do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Dlatego też Sąd zobligowany jest do zbadania czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Powyższe przepisy określają zatem przedmiotowe granice skargi na bezczynność organu administracji. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. bądź w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. D. z dnia 20 grudnia 2015 r. jest bezczynność Starosty polegająca na nierozpatrzeniu wniosku z 30 września 2015r. o zawieszenie postępowania administracyjnego. Skarżący nie uczynił przedmiotem skargi bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej zainicjowanej jego wnioskiem z 11 września 2015r. (wpływ do organu) o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu pojazdu. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga na bezczynności jest niedopuszczalna z kilku przyczyn. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że wniosek o zawieszenie postępowania, stanowi zagadnienie incydentalne w postępowaniu zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) - powoływanej dalej jako "k.p.a.", o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (§ 1), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (§ 3). W niniejszej sprawie pismem z dnia 12 października 2015r. Starosta poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw do zawieszenia postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony zawieszenie postępowania (zgłoszone na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.) winno przybrać procesową formę postanowienia. Aczkolwiek powyższe pismo nie spełnia wszelkich wymogów określonych w art. 124 § 1 K.p.a., ale posiada niezbędne elementy aby uznać je za władcza formę rozstrzygnięcia organu administracji (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu. Podkreślenia wymaga, ze na skutek nowelizacji K.p.a. z 2015r. na postanowienie organu w sprawie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a., postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powyższe oznacza, że w dacie wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu ( 28 grudnia 2015r.) w rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania organ nie pozostawał bezczynny co do dokonania tej czynności procesowej, a nadto nie pozostawał już nawet bezczynny co do załatwienia sprawy administracyjnej. Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz skargi decyzją z dnia 15 grudnia 2015r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego odmówił zarejestrowania pojazdu motorower marki [...] na rzecz E. D.-L.. Skarżący winien zatem zarzuty w sprawie niezawieszenia postępowania podnosić w odwołaniu od decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwana dalej: "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność organu rozpatrującego sprawę, organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Przy tym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i doktryną skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 66/10). Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy ustalić zatem, czy strona skutecznie skierowała wezwanie do usunięcia prawa. W tym kontekście istotnym jest, czy wezwanie zostało złożone przed dniem wniesienia skargi do Sądu. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu pojazdu marki [...] S51. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność organu została wniesiona w przedmiocie nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, jak wynika z jej uzasadnienia to stanowi przedmiot skargi i zarzutu bezczynności. W związku z powyższym nie można uznać za wypełnienie przesłanki z art. 52 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, bowiem zażalenie w związku z bezczynnością czy przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ nie może dotyczyć jakiegokolwiek postępowania przed tym samym organem. Wniesione pismem z dnia 27 października 2015 r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu rejestracyjnego oraz dodanie wpisu o współwłaścicielu pojazdu marki [...] S51 dotyczyło postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 7 września 2015 r. o wymianę dowodu. Uznać zatem należy, że skarżący wniósł skargę niewyczerpując środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wniesienie skargi przed złożeniem ww. środka zaskarżenia skutkować musi zatem stwierdzeniem jej niedopuszczalności, a w konsekwencji odrzuceniem skargi – bez jej merytorycznej oceny. Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, że skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu