II SA/Sz 1532/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmienił własną decyzję nr [...] r. o udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym przy ul. [...], poprzez zatwierdzenie Aneksu nr 1 do projektu budowlanego. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyższej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Wspólnota w uzasadnieniu wniosku wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a o wydaniu decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę dowiedziała się dopiero w dniu 17 stycznia 2013 r. Podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana po dokonaniu zmian nią objętych, które miały miejsce w 2009 r., a sporna zabudowa spowodowała zamknięcie wszelkiego dojazdu, w tym pożarowego, do ściany zachodniej ich budynku od strony ul. [...], pomimo posiadanej służebności terenu sąsiedniej działki inwestycyjnej. Powyższy wniosek strona uzupełniła pismem z dnia 18 marca 2013 r., w którym podała, że w jej ocenie zakończenie budowy budynku wraz z zagospodarowaniem terenu przed wydaniem decyzji [...], stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 oraz z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Na potwierdzenie podnoszonych okoliczności wniosła o przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 K.p.a. Po wydaniu postanowienia z dnia 20 lutego 2013 r. o wznowieniu postępowania, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 12 stycznia 2010 r. uznając, że Wspólnota Mieszkaniowa nie może być stroną postępowania zakończonego decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Wojewoda w dniu 14 czerwca 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na nieuprawnione zawężenie kręgu stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił uchylenia decyzji nr [...] i stwierdził, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej treści decyzji dotychczasowej, gdyż zabudowa nieruchomości nie uniemożliwiła wykonywania służebności (polegającej na dostępności na czas remontu do ścian budynku [...]) a zatwierdzone nią zmiany (obejmujące zmianę przeznaczenia części mieszkań na lokale usługowe, rezygnację z platform dla osób niepełnosprawnych i wykonanie w tych miejscach pomieszczeń gospodarczych, zmianę geometrii chodników, zmianę dojścia do trafostacji, zmianę trasy abażurowanego ogrodzenia w obrębie trafostacji, zmianę uprzednio projektowanej trawy na warstwę żwiru, nieznaczną korektę rzędnych terenu, zmianę lokalizacji ławeczek, trzepaka i słupków oświetleniowych) nie oddziaływają na nieruchomości sąsiednie, ani nie zmieniają możliwości dostępu do ściany zachodniej oficyny [...], czy też warunków dojazdu pożarowego do ścian oficyny w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją nr [...]. Od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie podnosząc, że organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia sprawy w kontekście wskazywanych przez nią okoliczności oraz bezzasadnie nie dopuścił wnioskowanych dowodów, tj. dowodu z przesłuchania świadka oraz przeprowadzenia rozprawy. Wydanie w takiej sytuacji decyzji na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. jest nieuzasadnione, zwłaszcza w sytuacji gdy potwierdzenie faktu, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę prawomocnej decyzji nr [...] po wcześniejszym dokonaniu bezprawnie wnioskowanych zmian, stanowi o samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Według strony, już sama okoliczność pozbawienia jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], obligowała organ do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Strona nadmieniła, że inwestycja zrealizowana na działkach nr [...], obręb [...] pogorszyła warunki użytkowe oficyny. Zamknęła bowiem praktycznie dostęp do drogi publicznej ul. [...], w rezultacie czego brak jest dostępu do ścian oficyn dla wozu strażackiego czy samochodu z rusztowaniami celem remontu ścian, co niezgodne jest z treścią prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i ujawnioną w księdze wieczystej służebnością ustanowioną na rzecz Wspólnoty. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda w dniu 22 października 2013 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. W ocenie Wojewody zmiany zatwierdzone decyzją nie generują jakiegokolwiek oddziaływania na sąsiednie nieruchomości ani nie mają negatywnego wpływu na ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem jak i nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Projekt budowlany zamienny został wykonany przez osoby uprawnione oraz uzyskał wymagane przepisami uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych. Tak więc organ właściwy nie mógł odmówić wydania decyzji o zmianę pozwolenia na budowę. Wprawdzie podczas wydania decyzji z dnia 12 stycznia 2010 r. nastąpiło naruszenie prawa procesowego poprzez zawężenie kręgu stron, ale w trakcie ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, organ I instancji naprawił ten błąd. Wojewoda uznał, że zagospodarowanie terenu działki inwestycyjnej nie uniemożliwia dojścia do ścian oficyn budynków przy ul. [...] na okres ewentualnego ich remontu. Z kolei brak dojazdu do tych ścian jest bez znaczenia, gdyż w akcie notarialnym została zapisana służebność polegająca na zapewnieniu dostępu do ścian ww. budynków na czas remontu, którą to dostępność projekt zagospodarowania terenu zapewnia. Wykonanie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2013 r., z którego wynika, że budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...] został wybudowany zgodnie z decyzją z dnia 8 listopada 2007 r. i decyzją zmieniającą z dnia 12 stycznia 2010 r. Wobec powyższego organ II instancji nie znalazł w sprawie okoliczności wymagających wyjaśnienia oraz uzgodnienia interesów stron podczas rozprawy administracyjnej. Wspólnota Mieszkaniowa decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie z uwagi na pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, a także błędną wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Strona argumentując zasadność skargi, w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. oraz w pismach z dnia 9 kwietnia 2014 r. i z dnia 12 kwietnia 2014 r., ponownie powołała się na fakt zamknięcia dostępu do ścian jej oficyny od strony ul. [...], dokonanego na skutek intensywnej zabudowy i zróżnicowania poziomu terenu działki inwestycyjnej oraz zmiany spadków terenu oraz posiadania przez nią służebności tego terenu. Wskazała, że zmiana ukształtowania terenu działek [...] i poziomu spadków tego terenu nastąpiła w wyniku samowoli budowlanej, albowiem o zmianę decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wystąpiono post factum, tym samym decyzja zmieniająca jest nieważna. Skarżąca zaznaczył, że inwestor nie wypełnił wskazań określonych w decyzji o warunkach zabudowy ani w pozwoleniu na budowę, a w efekcie realizacji inwestycji nastąpiło pogorszenie warunków użytkowania oficyny [...] poprzez zalewanie ścian i fundamentów budynków wodami opadowymi. Ponadto, zarówno organ I jak i II instancji nie dopuścił żadnych z wnioskowanych przez Wspólnotę dowodów, nie wydając przy tym postanowienia. W ocenie strony, powyższe uchybienia przesądzają o naruszeniu przez organ m.in. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 89 § 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2014 r., ustosunkowując się do skargi, podniosła, że nie było potrzeby przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, a tym bardziej rozprawy. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie ingerowała znacząco w zamierzenie budowlane już zrealizowane na podstawie decyzji z dnia 8 listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę, zaś kontrola zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym dokonana przez organ nadzoru budowlanego nie wykazała jakichkolwiek nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis art. 146 § 2 K.p.a., do którego odwołuje się argumentacja Wojewody, stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wznowieniowe doprowadziło je do konstatacji, że co prawda skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie decyzji z dnia 8 listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę, a więc wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 12 lutego 2010 r., bowiem zapadłaby wyłączenie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zdaniem Sądu, o ile uznanie przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z pominięcia Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości, to stwierdzenie, że brak było podstaw do uchylenia ww. decyzji było co najmniej przedwczesne. W trakcie postępowania prowadzonego w wyniku wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa niejednokrotnie zwracała uwagę na istotną okoliczność faktyczną, a mianowicie, że roboty budowlane, na wykonanie których Prezydent Miasta wyraził zgodę decyzją z dnia 12 lutego 2010 r., zostały zrealizowane przed jej wydaniem. Skarżąca wskazywała na tą okoliczność już we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 4 lutego 2013 r. oraz w piśmie z dnia 18 marca 2013 r., powołując się w nim na kolejną przesłankę wzruszenia decyzji ostatecznej (wznowienia postępowania) określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. O wcześniejszym wykonaniu prac przez inwestora niż data wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę obejmującego ich wykonanie, skarżąca Wspólnota konsekwentnie informowała w swych pismach procesowych nie tylko organ I ale i II instancji – również w odwołaniu. Prócz złożonych do akt oświadczeń mieszkańców w tym zakresie, strona skarżąca wnosiła o przeprowadzenie przez organy dowodów z przesłuchań świadków i rozprawy administracyjnej. Ustosunkowując się do sygnalizowanych przez skarżącą Wspólnotę okoliczności faktycznych organ I instancji wskazał, że sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a z udzielonej odpowiedzi z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynika, że organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania. Wojewoda Zachodniopomorski w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia, pomimo, że było ono jednym z głównych argumentów odwołania. W ocenie Sądu, sposób wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, czy inwestor wykonał roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji w sprawie pozwolenie na budowę z dnia 12 lutego 2010 r., jest nie do zaakceptowania. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie przedstawił jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, zaś stanowisko organu I instancji również musi być ocenione krytycznie. Chybione jest odwoływanie się do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowanego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (karta 38), bowiem w piśmie tym, kierowanym do skarżącej Wspólnoty, organ nadzoru budowlanego nie wypowiedział się co do tego, czy roboty budowlane objęte decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. zostały wykonane przez inwestora w ramach samowoli budowlanej przed jej uzyskaniem, czy też nie. Z pisma tego, jak i poprzedzającego je pisma z dnia 5 marca 2013 r. (karta 37), nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego w ogóle prowadził postępowanie w tym kierunku. Zaniechanie organu I instancji w wyjaśnieniu podnoszonej kwestii nie może być uzasadnione brakiem reakcji organu nadzoru budowlanego, skoro Prezydent Miasta posiada uprawnienia do wykorzystania środków dowodowych umożliwiających samodzielne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy do zrealizowania prac budowlanych objętych decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. doszło przed jej wydaniem. Tymczasem organ całkowicie zaniechał podjęcia czynności procesowych w tym zakresie, pomimo możliwości przeprowadzenia dowodów z dokumentów (np. dziennika budowy), czy dowodów z przesłuchania świadków, o których przeprowadzenie wnosiła strona skarżąca w toku postępowania. Wyjaśnienie spornej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydania decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. Gdyby bowiem okazało się, że decyzja wydana w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, została podjęta po wykonaniu objętych nią robót budowlanych, to niewątpliwie istniałaby podstawa do wzruszenia, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Brak podjęcia przez organy ustaleń faktycznych w opisanym wyżej zakresie, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że ustalenie momentu wykonania robót budowlanych objętych decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. determinuje potrzebę ewentualnego rozważenia merytorycznych postanowień decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. oraz pozostałych zarzutów skargi, odnoszenie się do nich w tym momencie przez Sąd jest niecelowe. Nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy Sąd wskazuje, że ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi i w pierwszej kolejności zgromadzić materiał dowodowy, który pozwoli na ustalenie, czy potwierdzenie znajdą podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności faktyczne związane z wykonaniem przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem nań zgody organu, wynikającej z decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. Wynik tych ustaleń przesądzi o treści decyzji kończącej postępowanie. Sąd przypomina przy tym, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie postępowania, które pogłębia zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Stanie na straży praworządności oznacza zaś obowiązek podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez względu na mogące pojawiać się trudności i możliwe skutki, nawet jeżeli wiązałyby się one z koniecznością wzruszenia decyzji ostatecznych. Pomimo odmiennych interesów stron występujących w postępowaniu o pozwolenie na budowę (inwestora oraz innych uczestników postępowania) ich uprawnienia wynikające zarówno z przepisów prawa materialnego jak i procesowego muszą być szanowane przez organy z taką samą mocą. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).