I OSK 2260/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. i Ł. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 328/14 w sprawie ze skargi T. O. i Ł. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Piskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego solidarnie na rzecz T. O. i Ł. O. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 328/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę T. O. i Ł. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. pełnomocnik T. O. i Ł. O., poinformował, że na mocy rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko - mazurskiego" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 105, poz. 1729), działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położone w obrębie Zdory, gmina Pisz, stanowiące własność T. i Ł. małżonków O., zostały objęte ochroną w ramach użytku ekologicznego. Jednocześnie wniósł o podjęcie działań zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Starosta Piski odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany. Po rozpatrzeniu odwołania T. i Ł. małżonków O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko- Mazurskiego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Starosta Piski ponownie odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Zdory, gmina Pisz zmiany dotychczasowych użytków gruntowych na użytki ekologiczne w działkach nr [...] i [...], stanowiących własność T. i Ł. małżonków O. Organ ten stwierdził, że z uwagi na rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko - mazurskiego", podjęto działania mające na celu ujednolicenie treści tego aktu. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r., znak G.6620.30.2013, Starosta Piski zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o rozważenie możliwości zmiany powołanego rozporządzenia, "w zakresie dotyczącym wyspy Szeroki Ostrów na Jeziorze Śniardwy, poprzez sprostowanie omyłki pisarskiej w nazewnictwie tej wyspy lub ustanowienie przedmiotowej wyspy użytkiem ekologicznym, jeśli rzeczywiście są to dwa różne obszary geograficzne". Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał przedmiotowe pismo Burmistrzowi Pisza wyjaśniając, że kompetencje upoważniające do ustanowienia użytku ekologicznego, wskutek nowelizacji ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753, ze zm.), przeszły na Radę Gminy. W związku z tym, Starosta Piski pismem z dnia 13 września 2013 r., znak G.6620.30.2013, wystąpił do Burmistrza Pisza "o zajęcie stanowiska i poddanie pod rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Piszu sprawy dotyczącej zmiany użytków gruntowych na ekologiczne" w działkach będących przedmiotem postępowania. Burmistrz Pisza pismem z dnia 17 września 2013 r., znak GK.605.60.2013, oraz Rada Miejska w Piszu w stanowisku podjętym na sesji w dniu 29 listopada 2013 r. poinformowali Starostę Piskiego, że nie są zainteresowani zmianą istniejącego stanu prawnego. W związku z tym Starosta Piski ustalił, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego mówi o ustanowieniu użytku ekologicznego o nazwie "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko- mazurskiego" obejmującego między innymi wyspę Czarcia, wyspę Kępa i wyspę Czarci Ostrów na Jeziorze Śniardwy. Brak jest natomiast nazwy wyspy Szeroki Ostrów, która występuje w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia. "Powyższa rozbieżność (...) nie daje możliwości objęcia wyspy Szeroki Ostrów ochroną prawną w formie użytku ekologicznego. W tym zakresie organ nie ma swobody decyzyjnej, a jego rozstrzygnięcie musi opierać się wprost na przepisie prawa. Zgodnie z 46 ust. 2 pkt 1 § rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. W powyższym przepisie brak jest upoważnienia dla organu stosującego prawo, aby mógł on wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie tylko i wyłącznie interpretacji aktu normatywnego, wyrażonej w opinii lub stanowisku, w zakresie intencji tego aktu prawnego. Decyzja organu w tym zakresie nie może mieć charakteru uznaniowego. Zgodnie z § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Strona nie przedstawiła takowych dokumentów, zaś zgromadzone z urzędu przez organ pierwszej instancji dodatkowe dowody nie pozwoliły dokonać zmian danych ewidencyjnych". Ponadto Starosta Piski zauważył, że: "rozstrzygnięcie organu I instancji nie może znajdować swojego oparcia jedynie w opinii innych podmiotów, zważywszy, że nie ma jednolitego stanowiska w przedmiotowej sprawie". W wyniku rozpatrzenia odwołania T. i Ł. O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pełni podzielając argumentację tego organu. Wobec rozbieżności pomiędzy § 1 ust. 1 rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, a częścią graficzną, stanowiącą załącznik nr 1 do tego rozporządzenia, do czasu jej usunięcia, nie ma możliwości objęcia wyspy Szeroki Ostrów ochroną prawną w formie użytku ekologicznego, a tym samym wprowadzenia zmian aktualnych użytków gruntowych na użytki ekologiczne w działkach nr [...] i [...], położonych na tej wyspie. Organy prowadzące ewidencję sprawują bowiem wyłącznie funkcje ewidencyjne i dokumentacyjne, dlatego nie są uprawnione do rozstrzygania sporów wynikających z niejednolitych zapisów m.in. aktów normatywnych. Oddalając skargę T. i Ł. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że pomiędzy § 1 ust. 1 rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r., a częścią graficzną, stanowiącą załącznik nr 1 do tego rozporządzenia, występuje rozbieżność dotycząca nazwy wyspy, tj.: "Czarci Ostrów" – zapis w § 1 ust. 1 i wyspy " Szeroki Ostrów" - załącznik mapowy, pozostałe natomiast nazwy wysp "Czarcia" i "Kępa" są zbieżne w części tekstowej i graficznej. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych, wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii, np. związanych z prawem do nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny. Organ dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Rola organu ewidencji sprowadza się wyłącznie do rejestrowania danych wynikających z ustalonych prawem dokumentów. Aktualizacja danych ewidencyjnych może nastąpić jedynie na podstawie jednoznacznych, bezspornych i niewątpliwych aktów (dokumentów) wskazanych w przepisach powszechnie obowiązujących, bez dokonywania ich interpretacji przez organ ewidencji. Tym samym, wobec istnienia rozbieżności w części tekstowej i graficznej rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r., organ administracji słusznie odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 328/14, T. i Ł. O. zarzucili naruszenie § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z § 1 ust. 1 oraz załącznikiem nr 1 do rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko-mazurskiego" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie wpisu działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżących, jako użytku ekologicznego, na podstawie przepisów rozporządzenia nr 96 stanowiłoby rozstrzygnięcie o charakterze konstytutywnym, a nie potwierdzenie istniejącego stanu prawnego, co uzasadniało - zdaniem Sądu - odmowę dokonania takiego wpisu do ewidencji gruntów i budynków oraz nieuznaniu, że w niniejszej sprawie naruszenie § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków miało charakter rażącego naruszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w części tekstowej rozporządzenia Nr 96 nie wskazano obiektu fizjograficznego pn. "Szeroki Ostrów", zaś z części graficznej jednoznacznie wynika, że obiekt ten został objęty ochroną w ramach użytku ekologicznego. Powyższa rozbieżność bierze się zaś stąd, że w treści § 1 ust. 1 rozporządzenia nr 96 wpisano omyłkowo wyspę Czarcia i wyspę Czarci Ostrów. W rzeczywistości dwie wyspy o takich nazwach nie istnieją. Obie te nazwy określają jedną wyspę i są stosowane zamiennie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że pomyłka polegała na wpisaniu do § 1 ust. 1 rozporządzenia nr 96 nazwy "Czarci Ostrów" zamiast "Szeroki Ostrów". Sąd utożsamił wykładnię przepisu powszechnie obowiązującego ustanawiającego użytek ekologiczny m.in. na obiekcie fizjograficznym pn. "Szeroki Ostrów" z działalnością prawotwórczą. Gdyby przyjąć pogląd prezentowany przez Sąd to decyzja o wpisie działek nr [...] i [...], jako objętych ochroną w ramach użytku ekologicznego, byłaby de facto ustanowieniem na tych działkach tej formy ochrony przyrody. Każde zastosowanie przepisu wymaga przeprowadzenia jego wykładni w celu rekonstrukcji znaczenia danej normy prawnej. Procesowi interpretacji (wykładni) należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia treści) niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie. W wielu przypadkach, a Sąd zdaje się uznawać, że w każdym przypadku, w celu rekonstrukcji znaczenia normy prawnej, wystarczające jest zastosowanie wykładni literalnej. Dopiero w przypadku, gdy wynik wykładni literalnej nie daje jednoznacznych rezultatów, należy zastosować inne metody wykładni, np. wykładnię systemową lub celowościową. W niniejszej sprawie Sąd zdaje się nie przyjmować za zasadne dokonania wykładni tekstu prawnego za pomocą innej metody interpretacji, niż wykładnia literalna. Pogląd taki nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Sąd poprzestał na wykładni literalnej § 1 ust. 1 rozporządzenia nr 96, która w przypadku tego przepisu nie daje jednoznacznych rezultatów (dwie wyspy o nazwach Czarcia i Czarci Ostrów nie istnieją) i uchylił się od przeprowadzenia jego wykładni w oparciu o inne jej metody. Wobec nieścisłości treści § 1 ust. 1 rozporządzenia nr 96 (wyspa Czarcia i Czarci Ostrów wymienione w tym przepisie stanowią jedną i tę samą wyspę), konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej, celowościowej oraz urzędowej w celu prawidłowego zidentyfikowania treści normy prawnej wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia nr 96. Załącznik graficzny do rozporządzenia nr 96 w sposób jasny, precyzyjny i przejrzysty określił granice ustanowionego na mocy § 1 ust. 1 tego aktu prawnego użytku ekologicznego. Dlatego też konieczne było w niniejszej sprawie odwołanie się do treści normatywnej tego załącznika (wykładnia systemowa). Już sama wykładnia systemowa potwierdza, iż oczywiste jest objęcie ochroną w ramach użytku ekologicznego obiektu fizjograficznego pn. "Szeroki Ostrów". Nie ulega także wątpliwości, iż celem wydania rozporządzenia nr 96 było objęcie ochroną określonych obszarów położonych na jeziorze Śniardwy, wśród nich znalazł się obiekt fizjograficzny pn. "Szeroki Ostrów" (wykładnia celowościowa). Ponadto rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną rozporządzenia nr 96 były przedmiotem oceny Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organy te w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wskazały, że obiekt fizjograficzny o nazwie "Szeroki Ostrów", na którym położone są działki ewidencyjne nr [...] i [...], zostały objęte ochroną w ramach użytku ekologicznego. Rozporządzenie nr 96 stanowi akt normatywny, a treść podstawowej normy wynikającej z tego aktu daje się wyinterpretować z zastosowaniem podstawowych metod wykładni. Naruszenie ma charakter rażący, albowiem w niniejszej sprawie odmówiono zastosowania normy prawa powszechnie obowiązującego w Województwie Warmińsko-Mazurskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy działki gruntu skarżących nr [...] i [...], położone na Wyspie Szeroki Ostrów, są objęte skutkami prawnymi rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko - mazurskiego" co do uznania ich za użytek ekologiczny. W § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia stwierdzono m.in., że ustanawia się użytek ekologiczny o nazwie "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko-mazurskiego", obejmujący wyspę Czarcia, wyspę Kępa i wyspę Czarci Ostrów na Jeziorze Śniardwy. Przepis § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia wskazuje zaś, że granice użytku ekologicznego określają mapy stanowiące załączniki do rozporządzenia. W załączniku Nr 1 do omawianego rozporządzenia, obrazującego fragment mapy, linią czerwoną obwiedziono trzy wyspy: Wyspę Czarcia, Wyspę Kępa i Wyspę Szeroki Ostrów. W myśl cytowanego wyżej § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia wspomniana linia czerwona oznacza zatem granicę użytku ekologicznego, która obejmuje m.in. Wyspę Szeroki Ostrów, na której położone są działki gruntu skarżących. Z § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) wynika, że ustawa może zawierać załączniki, do których odesłania zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy, a w których zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Przepis ten – zgodnie z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej – stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że treść załącznika do aktu prawa miejscowego, jak w niniejszej sprawie, nawet zawierająca specjalistyczny opis, jakim jest fragment mapy z zaznaczonymi granicami użytków ekologicznych, ma znaczenie normatywne równoważne tekstowej części tego aktu. O ile więc brak jest spójności pomiędzy tekstem zawartym w § 1 ust. 1 rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r., a granicami użytku ekologicznego przedstawionymi graficznie w załączniku Nr 1 do tego rozporządzenia w odniesieniu do Wyspy Szeroki Ostrów, to nie ulega wątpliwości, że teren tej wyspy znajduje się w granicach użytku ekologicznego określonych w załączniku Nr 1. W świetle § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia oznacza to, że działki gruntu skarżących nr [...] i [...] położone na terenie Wyspy Szeroki Ostrów znajdują się w granicach użytku ekologicznego. O ile bowiem Wyspa Szeroki Ostrów nie została ujęta w treści § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, to jednak obszar tej wyspy został objęty granicami użytku ekologicznego z mocy § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dlatego teren tej wyspy stanowi - w świetle § 1 ust. 2 - użytek ekologiczny. Błędnie więc organy orzekające i Sąd pierwszej instancji uznały, że w omawianym rozporządzeniu zaistniała rozbieżność wykluczająca ustalenie, czy działki skarżących stanowią użytek ekologiczny. O ile bowiem § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia nie obejmuje Wyspy Szeroki Ostrów, o tyle wyspa ta jest objęta skutkami prawnymi § 1 ust. 2 rozporządzenia. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej należało uwzględnić, ponieważ wbrew ocenie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r. wraz z załącznikiem Nr 1 do tego rozporządzenia w wystarczający sposób wskazują na objęcie Wyspy Szeroki Ostrów skutkami prawnymi tego rozporządzenia. Z tego względu na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.