IV SA/Wa 673/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] z siedzibą w [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] – wydanej na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – zmieniającej pozwolenie zintegrowane dla instalacji do składowania odpadów znajdujących się w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 24 listopada 2015 r. i nie została przez nią zaskarżona. Zatem decyzja stała się ostateczna w dniu 8 grudnia 2015 r. [...] wniosło odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu 10 grudnia 2015 r., a więc w dniu, w którym decyzja była już ostateczna, zaś wniesienie odwołania od ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieustalenie okoliczności dotyczących dopełnienia przez Marszałka Województwa [...] obowiązków informacyjnych i możliwości powzięcia przez skarżącego wiadomości o decyzji Marszałka z dnia [...] listopada 2015 r., a wobec tego błędne i przedwczesne przyjęcie, że skarżący wniósł odwołanie po terminie; 2) art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia; 3) art. 59 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu zawartego w odwołaniu z dnia 8 grudnia 2015 r., a w konsekwencji nieorzeczenie o całości żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając to postanowienie nie naruszył prawa, a przy jego podjęciu nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ błędnie przyjął za datę uostatecznienia się decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] dzień 8 grudnia 2015 r., zamiast dzień 9 grudnia 2015 r., jednakże pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jednak odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; przy czym postanowienie to jest ostateczne i może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie. Wspomniana niedopuszczalność postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuacje wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wystosowania tego środka zaskarżenia albo wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Należy podkreślić, że sytuacja wniesienia odwołania przez podmiot pozbawiony legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia obejmuje przypadek, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W razie, gdy odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać jego odwołanie. Warunkiem jednak skuteczności czynność procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, a jak wyżej wyjaśniono, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 129 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 kpa. Prawidłowo organ wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że doręczenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stronie postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nastąpiło w dniu 24 listopada 2015 r., które nie wniosło odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał z dniem 8 grudnia 2015 r., a w związku z tym decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. uzyskała walor ostateczności od dnia 9 grudnia 2015 r. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy bezspornie wnika, że skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i nie brało w nim udziału, złożyło jednak odwołanie wprawdzie opatrzone datą 8 grudnia 2015 r., ale wniesione za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego w dniu 10 grudnia 2015 r., a więc po dniu, od którego przedmiotowej decyzji można przypisać przymiot ostateczności. Podkreślenia wymaga, że w przypadku gdyby skarżące Stowarzyszenie złożyło odwołanie przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji przez stronę biorącą udział w postępowaniu przed dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a więc w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, wówczas obowiązkiem organu odwoławczego byłoby przystąpienie do jego rozpoznania i zbadania legitymacji Stowarzyszenia do jego wniesienia. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot nie brał udziału w postępowaniu – tak jak skarżące Stowarzyszenie – i mimo to zostało wniesione odwołanie, zaś czynności tej dokonano po upływie terminu do wniesienia odwołania dla strony biorącej udział w postępowania, to stwierdzić należy, że w takim przypadku odwołanie zostało wniesione od decyzji, która otrzymała przymiot ostateczności. W takich okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 kpa. Wyjaśnić bowiem należy, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Skoro Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i stała się ostateczna od dnia 9 grudnia 2015 r., to prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie mogło zostać skutecznie wniesione w dniu 10 grudnia 2015 r. W związku z tym słusznie organ zakwalifikował odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 10 grudnia 2015 r. jako niedopuszczalne. Należy przy tym zaznaczyć, że organ odwoławczy nie miał możliwości zbadania, czy Stowarzyszeniu należy przyznać przymiot strony postępowania zakończonego wymienioną decyzją Marszałka, bowiem dopiero wniesienie odwołania w terminie pozwoliłoby organowi odwoławczemu zbadać legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Odwołanie zawsze bowiem musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 kpa). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Przywołane przez skarżącego w skardze przepisy nie dają podstawy do uznania, że mamy do czynienia z odstępstwem od zasad ogólnych. Dodatkowo należy wskazać, że twierdzenie, że podmiot (nawet któremu przysługuje przymiot strony), który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i pewnym jego stadium (np. na skutek niedoręczenia decyzji) może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla stron biorących udział w postępowaniu, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania wniesionego przez inne strony, jest ugruntowane w judykaturze. Po tym terminie może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85, niepubl., a także W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 1999 r., s. 142 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996 r., s. 565). Utrata prawa odwołania następująca w takim przypadku czyni odwołanie niedopuszczalnym, a jego wniesienie obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w na podstawie art. 134 kpa. Niedopuszczalność odwołania wyklucza przy tym badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia, a także czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego za niezasadne uznać należy zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że naruszone zostały przepisy art. 59 § 1 kpa. Domaganie się udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjny nie może znosić rozwiązań procesowych tworzących ramy działania organu administracji publicznej. Zauważyć również należy, że jest to odmienna sytuacja od przypadku, gdy stwierdzenie w wyniku rozpoznania odwołania, że podmiot odwołujący się nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (LEX nr 37956, ONSA 1999, nr 4, poz. 119) wskazano, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.