II SA/Ol 484/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016r. sprawy ze skargi D. A. J., A. M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy budynku zlokalizowanego na działkach gruntu oznaczonych nr geod. "[...]", położonych w obrębie miejscowości A, gm. A, do stanu zgodnego z prawem, wybudowanego na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa inwestycja została zakończona w 2010r. W oparciu o zebrany materiał dowodowy (w tym zeznania kierownika budowy M. M.), według organu należy stwierdzić, że budynek obory został całkowicie rozebrany i odbudowany. PINB wskazał ponadto, że w zakresie rozbiórki budynku obory, a następnie jego odbudowy nie znajduje niezgodności z decyzją nr "[...]" o warunkach zabudowy z dnia "[...]", wydaną przez Burmistrza. Wymiary i lokalizacja obiektu odpowiadają przyjętym zamierzeniom projektowym. W wyniku "modernizacji" budynku obory jego lokalizacja z wystającym okapem na działkę nr "[...]" nie uległa zmianie. Niezgodność z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wykonania dwóch otworów okiennych od strony północno-wschodniej w odległości ok. 2,5m od granicy z działką nr "[...]", została przez inwestora wyeliminowana w marcu 2015r. przez zastąpienie ich pustakami szklanymi. Ponadto organ I instancji wskazał, że sprawa instalacji odgromowej zakończyła się ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" (utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"). W zakresie rur znajdujących się pod ziemią na terenie działki nr "[...]" do odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego budynku, organ I instancji wskazał, iż odprowadzenie wód opadowych jest zgodne z § 28 ust: 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Roboty te zgodnie z art. 30 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 20 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Brak zgody właściciela działki nr "[...]" na przeprowadzenie rur przez jej działkę może stanowić podstawę roszczenia przed sądem powszechnym. Kwestia samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie m.in. instalacji elektrycznej została zakończona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Od niniejszego rozstrzygnięcia organu I instancji odwołanie w ustawowym terminie wniosła D. K., w którym zarzuciła m.in., że.: inwestor naruszył decyzję Burmistrza: o warunkach zabudowy na działkach nr "[...]", położonych w obrębie wsi A, gmina A, dla inwestycji polegającej na modernizacji budynku dawnej obory i budowie budynku gospodarczego oraz decyzję Starosty z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku obory i budowę nowego budynku gospodarczego pod wspólnym dachem, położonej we wsi A, gm. A, ponieważ zamiast wykonać przebudowę istniejącego budynku obory, w rzeczywistości stary budynek obory całkowicie rozebrał i wybudował nowy (z nowymi fundamentami), naruszenie warunków technicznych odbudowanego budynku w zakresie wymaganych odległości od granicy działki (w tym odległości 3m od granicy z działką nr "[...]", w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych); brak zgody właściciela działki nr "[...]" na lokalizację nowego (odbudowanego) budynku na granicy działki nr "[...]" a zatem inwestor nie dysponował i nie dysponuje nadal działką nr "[...]" na cele budowlane; brak decyzji o warunkach zabudowy wobec nowo powstałego (odbudowanego) budynku; bezpodstawne przyjęcie przez PINB, że K. J. w rzeczywistości posiadała prawo do dysponowania nieruchomością działki nr "[...]" na cele budowlane, w zakresie wystającego okapu; organ I instancji bezpodstawnie opisuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji proces podziału działki nr "[...]" z 2003r. albowiem pozwolenie na budowę i roboty wykonane w ramach przedmiotowej inwestycji obejmują okres po 2007r. (tj. z uwzględnieniem nowej numeracji działek), tym samym okoliczność ta zresztą nie ma znaczenia z uwagi na całkowitą rozbiórkę istniejącego uprzednio na granicy budynku obory i odbudowy nowego obiektu; drugi budynek gospodarczy (nowy wg zatwierdzonego projektu budowlanego) zamiast znajdować się w odległości 3m od granicy z działką nr "[...]", znajduje się w odległości 1,80m od tej granicy, czego organ I instancji nie analizował pod względem warunków technicznych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że istniejący budynek obory na granicy działki "[...]" został całkowicie rozebrany i odbudowany, co przyznaje organ I instancji w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji. Jednakże PINB nie dostrzega konsekwencji prawnych tej okoliczności albowiem nowopowstały (odbudowany) budynek na granicy z działką nr "[...]" winien spełniać warunki techniczne z czasu jego budowy, a nie w zakresie uprzedniej lokalizacji budynku obory. Tym samym okoliczność ewentualnego wystawania okapu istniejącego budynku obory na teren działki nr "[...]", nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości lokalizacji nowego obiektu względem warunków technicznych. Podobnie bez znaczenia dla oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy budowie nowego (odbudowanego) budynku na granicy z działką nr "[...]", ma podział geodezyjny działki "[...]" z 2003r., skoro cała inwestycja została zrealizowana po tej dacie w odniesieniu do aktualnego podziału działek (nr geod.: "[...]"). W ocenie organu odwoławczego biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy w odniesieniu do norm prawa materialnego oraz procedury administracyjnej jednoznacznie, należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na powołane naruszenie jest niezgodne z prawem oraz wymaga ustalenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na ww. decyzję wywiedli D. J. i A. J.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie art. 136 kpa oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie i bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50-51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, poprzez prowadzenie postępowania naprawczego względem obiektu, który został oddany do użytkowania (poprzez zawiadomienie organu o zakończeniu robót i braku sprzeciwu organu). W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że zakładając nawet, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy spornego budynku zostało błędnie przyjęte, to i tak wywiera skutki prawne. W przeciwnym wypadku (gdyby nie wywierało takich skutków), ustawodawca nie przewidziałby w Prawie budowlanym instytucji sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż nie byłoby ono wtedy potrzebne. Stworzenie możliwości oprotestowania zawiadomienia wyłącza z kolei potrzebę przewidywania w ustawie okresu przedawnienia. Organ ma 14 dni, aby zgłosić sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Po bezskutecznym upływie tego terminu nie ma żadnych środków prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego wobec formalnie przyjętej do użytkowania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" uchylająca decyzję organu I instancji z dnia "[...]" - o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy budynku zlokalizowanego na działkach gruntu oznaczonych nr geod. "[...]", położonych w obrębie miejscowości A, gm. A, do stanu zgodnego z prawem, wybudowanego na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę - w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Zauważyć również trzeba, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji organ odwoławczy stwierdził, że istnieją istotne wątpliwości czy zrealizowana w rzeczywistości inwestycja (budowa nowego budynku na granicy z działką nr "[...]", do której inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB nie dokonał ponadto pełnej analizy zachowania przez nowo powstały (odbudowany) budynek, warunków technicznych w tym § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r.wsprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. odległości od granicy z działka nr "[...]" (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych). W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB winien ustalić: czy lokalizacja nowo powstałego budynku (odbudowanego) na granicy z działką nr "[...]" (do której inwestor nie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak: decyzji o warunkach zabudowy dla nowego odbudowanego budynku uniemożliwia ocenę tej przesłanki na obecnym etapie postępowania); czy nowy (odbudowany) budynek zachowuje warunki techniczne w szczególności określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pierwszej kolejności niezbędne jest usystematyzowanie chronologii stanu faktycznego sprawy. W toku czynności kontrolnych budynku, zlokalizowanego na działkach gruntu oznaczonych nr geod. "[...]", położonych w obrębie miejscowości A, gm. A, ustalono, że wykonano dwa budynki gospodarcze na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. (już nieżyjącej), A. J. i D. J. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku obory i budowy nowego budynku gospodarczego pod wspólnym dachem na działce o nr geod. "[...]" położonej we wsi A, gmina A. Budowa w/w obiektu została zakończona w 2010r. Kierownik budowy (do 2008r.). M. M. oświadczył do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 18.03.2014r., że zrealizował budowę w/w budynków do stanu surowego otwartego z docelowym pokryciem dachowym, bez ścianek działowych i wewnętrznych instalacji. Następie inwestorzy wykonali szereg samowolnych robót budowlanych (nie ujętych w/w zatwierdzonym projekcie budowlanym) związanych ze zmianą sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych tworzących jedną bryłę architektoniczną na budynek usługowy w ramach przewidzianej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - zabudowa zagrodowa z usługami turystyki wiejskiej (wg decyzji nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]"). Roboty polegające na samowolnej przebudowie (wewnątrz budynku zlokalizowanego w miejscu uprzednio istniejącej obory) zostały zalegalizowane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia "[...]" po rozpatrzeniu odwołania J. Z. (uprzedniej właścicielki działki nr "[...]" w wsi A, gm. A), od decyzji Wojewody z dnia "[...]", odmawiającej stwierdzenia (na wniosek J. Z.) nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J., A. J. i D. J. pozwolenia na budowę - przebudowę istniejącego budynku obory i budowy nowego budynku gospodarczego pod wspólnym dachem na działce o nr geod. "[...]’ położonej we wsi A gm. A), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia "[...]" w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w zakresie: - skierowania decyzji Starosty z dnia 26.04.2007r. do A. J. i . J.i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia "[...]" - udzielenia K. J. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku obory i w tej części stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty z dnia "[...]" - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB wskazał m.in. , że kontrolowana decyzja Starosty z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A. J. oraz D. J. nie złożyli wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto nie otrzymali oni także decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na m.in. rzecz osób nie będących inwestorami przedmiotowej inwestycji. W związku z w/w decyzją GINB, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 02.06.2015r. czynności kontrolne (udokumentowane protokołem znak:· "[...]"), które wykazały, że na działkach oznaczonych nr geod. "[...]" (działki J. Z.), zlokalizowany jest budynek gospodarczy. Obiekt wybudowany ścianą tylną po granicy z działką nr "[...]" z dachem wysuniętym na działkę nr "[...]" ok. 60cm (okap z rynną wysunięty ok. 80cm). Działki położone w obrębie geod. A, gm. A. W ścianie szczytowej od granicy z działką nr "[...]" wykonano dwa otwory na poddaszu wypełnione pustakami szklanymi. Biorąc pod uwagę wydanie ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" zwrócić należy uwagę na przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Z pisma Starosty z dnia 10 lutego 2016r. wynika, że organ ten nie wydał decyzji w trybie wspomnianego przepisu ustawy Prawo budowlane. Nadmienić natomiast należy, że GINB w swoim rozstrzygnięciu oceniał jedynie stan projektowy inwestycji. Nowopowstały obiekt zaś musi spełniać nowe warunki techniczne. Dla oceny prawidłowości posadowienia takiego obiektu kwestią podstawową jest ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem zasadnie wskazał WINB, że decyzja Burmistrza nr "[...]" z dnia "[...]’ ustalała warunki zabudowy na działkach nr "[...]", położonych w obrębie wsi A, gmina A dla inwestycji polegającej na modernizacji budynku dawnej obory i budowie budynku gospodarczego. Nie może więc ona odnosić się do nowo odbudowanego budynku, który w części wkracza w granicę działki nr "[...]". Nie wyjaśniono zatem kluczowej kwestii istnienia decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Zasadnie również zwrócono uwagę na kolejną istotną okoliczność, a mianowicie tą, że PINB nie dokonał pełnej analizy zachowania przez nowo powstały (odbudowany) budynek warunków technicznych w tym § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. odległości od granicy z działka nr "[...]". Od ustaleń zaś dotyczących postępowania prowadzonego przez starostę będzie zależał wybór właściwego postępowania naprawczego w niniejszej sprawie, a więc postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 bądź art. 51 ustawy Prawo budowlane. Reasumując, w niniejszej sprawie organ I instancji nie zebrał i nie ocenił prawidłowo całości stanu faktycznego. Zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności jest tak istotny i tak szeroki, że zdecydowanie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. PINB nie wyjaśniając wskazanych ważkich kwestii dopuścił się naruszenia elementarnych zasad postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazane przez WINB okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez niego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe, prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił