II SA/Rz 1462/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odebrania zwierząt oraz obciążenia kosztami transportu, leczenia i utrzymania zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części dotyczącej ustalenia kosztów transportu, leczenia i utrzymania zwierząt (pkt 4) i w tym zakresie przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. (uzupełnionym w dniu 20 kwietnia 2015 r.) Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji w sprawie przymusowego odebrania zwierząt (psów) znajdujących się na terenie gospodarstwa należącego do A.S. w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.) orzekł "na wniosek" Stowarzyszenia [...] o czasowym odebraniu pięciu psów A.S. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.S. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wnioskiem z dnia 29 maja 2015 r. E.S. złożyła żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., podnosząc że jako właścicielka psów, których dotyczy ostateczna decyzja, została pominięta w postępowaniu administracyjnym, co stanowi realizację podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło postępowanie na wniosek E.S. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. oraz uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając orzekł o: 1) odebraniu opiekunowi A.S. pięciu psów; 2) przekazaniu odebranych psów A.N. prowadzącej działalność pod firmą: [...], na okres od dnia 23 kwietnia do dnia 6 sierpnia 2015 r.; 3) przekazaniu odebranych psów ich właścicielowi – E.S., od dnia 7 sierpnia 2015 r.; 4) obciążeniu dotychczasowego opiekuna A.S. kosztami transportu, leczenia i utrzymania zwierząt w kwocie 9.196 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie kontroli w dniu 20 kwietnia 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] stwierdził, że psy, których dotyczy postępowanie są "bardzo chude, a dawki pokarmowe są zbyt małe". W ocenie organu powyższe ustalenia wyczerpują definicję znęcania się zwierzętami określoną w art. 6 ust. 2 pkt 19 u.o.z. Zgodnie z powyższym przepisem przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć "zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: (...) utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku". Wobec powyższego organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.o.z. orzekł o odebraniu zwierząt ich opiekunowi i przekazaniu ich na okres od dnia 23 kwietnia do dnia 6 sierpnia 2015 r. A.N. prowadzącej działalność pod firmą: [...], natomiast od dnia 7 sierpnia 2015 r. – właścicielce zwierząt – E.S.. Powyższa decyzja została doręczona: pełnomocnikowi E.S. - adwokatowi A.M., Stowarzyszeniu [...] oraz A.S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w dniu 11 sierpnia 2015 r. opiekun zwierząt A.S oraz Stowarzyszenie [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części dotyczącej ustalenia kosztów transportu, leczenia i utrzymania zwierząt (pkt 4) i w tym zakresie przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do odwołania A.S. Następnie decyzja odwoławcza nie została doręczona A.S. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...]. Strona zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając organowi odwoławczemu: 1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] przeciwko E.S. oskarżonej o popełnienie przestępstwa z art. 35 ust. 1a u.o.z.; 2) naruszenie prawa materialnego w zakresie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest przekazanie zwierząt ich właścicielowi w sytuacji, gdy zwierzęta te zostały odebrane opiekunowi tych zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z poważnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, w tym stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, które Sąd uwzględnił niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze Stowarzyszenia [...]. Ponadto Sąd stwierdził – w zakresie koniecznym do oceny legalności zaskarżonej decyzji na obecnym etapie postępowania – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy poprzez pominięcie odwołania z dnia 10 sierpnia 2015 r. strony postępowania (A.S.) dopuścił się poważnego naruszenia przepisów procesowych, które gwarantują stronie czynny udział w całym postępowaniu, rozumiany nie tylko jako umożliwienie stronie aktywnego uczestnictwa w czynnościach procesowych oraz podejmowania obrony swoich praw, lecz także jako prawo do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ składanych podań i środków odwoławczych (w tym odwołania od rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). W tej sytuacji pominięcie przez organ odwoławczy odwołania jednej ze stron oraz brak jego rozpoznania musi być ocenione jako godzące bezpośrednio w podstawowe prawo procesowe strony związane z jej udziałem w postępowaniu, to jest w prawo do efektywnego kwestionowania w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięć wydanych przez organ pierwszej instancji. Prawo to zostaje całkowicie zignorowanie, jeśli organ drugiej instancji nie rozpoznaje wniosków i zarzutów zawartych w treści wniesionego środka odwoławczego. Jakkolwiek w piśmiennictwie wyrażane są poglądy, że tego rodzaju naruszenia prawa procesowego związane z pominięciem odwołania strony można kwalifikować nawet jako przypadek rażącego naruszenia prawa, to jednak Sąd przyjął w niniejszej sprawie, że – ze względu na wniesienie odwołania również przez inny uprawniony podmiot oraz ponowne rozpoznanie sprawy – istotne w przedmiotowej sprawie jest naruszenie praw procesowych strony związane z jej udziałem w postępowaniu odwoławczym. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy poprzez pominięcie odwołania jednej ze stron naruszył prawo w sposób odpowiadający podstawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), albowiem środek odwoławczy strony pozostał nie tylko nierozpoznany, lecz dodatkowo stronie tej nie doręczono decyzji odwoławczej, co dodatkowo naruszyło przepis art. 109 § 1 k.p.a. W drugiej kolejności należy wskazać na poważne naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie tylko dokonał nieprawidłowego połączenia rodzajów rozstrzygnięć odwoławczych poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części (pkt 4) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz dodatkowo nie orzekł w sentencji co do pozostałej części rozstrzygnięcia poprzez utrzymanie go w mocy. Tym samym zostały popełnione dwa ewidentne błędy. Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. wykonanie kompetencji kasatoryjnej przewidzianej w tym przepisie może odnosić się jedynie do całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie do jego części. Po drugie, nawet jeśli uznać, że część rozstrzygnięcia objęta punktem czwartym decyzji organu pierwszej instancji (rozstrzygnięcie o obciążeniu opiekuna lub właściciela zwierząt kosztami na podstawie art. 7 ust. 4 u.o.z.) stanowiła odrębną sprawę, to i tak organ odwoławczy naruszył prawo poprzez brak orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Po trzecie, pogląd o odrębności sprawy o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia (art. 7 ust. 4 u.o.z.) względem spraw w przedmiocie odebrania zwierząt (art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 3 u.o.z.) wymaga uzasadnienia i nie może być domniemywany na podstawie samej treści sentencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy dokonał ponadto uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przede wszystkim ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie z uwagi na niedopuszczalne połączenie w jednej decyzji dwóch odrębnych spraw administracyjnych (o odebranie zwierząt i o obciążenie kosztami ich właściciela lub opiekuna). Z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika również, aby organy nie mogły orzekać o odebraniu zwierząt ich właścicielowi lub opiekunowi oraz o obciążeniu ich kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia w jednej decyzji, natomiast nie jest wykluczone wydanie w tym zakresie decyzji odrębnej w późniejszym czasie. Wskazuje to zatem na podzielność jednej i tej samej sprawy administracyjnej i dopuszczalność jej załatwienia w drodze decyzji częściowych, a nie na odrębność dwóch spraw administracyjnych. W konsekwencji organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę rozważy to zagadnienie, dokonując prawidłowego sformułowania osnowy decyzji. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że orzekanie w jednej decyzji co do obciążenia kosztami dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia oraz co do odebrania zwierzęcia może być rozważane jedynie wtedy, gdy organ orzeka co do już powstałych kosztów za zamknięty okres. W trzeciej kolejności, Sąd stwierdza, że w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do naruszenia przepisów procesowych regulujących proces ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Ustalając stan faktyczny sprawy wyznaczony przez przesłanki określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 19 u.o.z. organy orzekające w sprawie nie dokonały pełnych, wyczerpujących i wnikliwych ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej, jak również nie sporządziły przekonującego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tym samym należy stwierdzić, że organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organy nie dokonały wystarczających ustaleń w zakresie realizacji stanu faktycznego wyczerpującego znamiona znęcania się nad zwierzęciem, opisane w art. 6 ust. 2 pkt 19 u.o.z. W szczególności organy nie ustaliły, jak długo trwał okres utrzymywania zwierząt bez odpowiedniego pokarmu lub wody i jaki zakres powinny mieć odpowiednie racje pokarmowe i wodne dla zwierząt, których dotyczy zaskarżona decyzja. W dalszej kolejności organy nie ustaliły i nie dokonały oceny stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanki "okresu wykraczającego poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku". W tym zakresie – w razie konieczności sięgnięcia do wiadomości specjalnych – konieczne będzie powołanie biegłego w celu ustalenia długości tego okresu. Dopiero pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne w powyższym przedmiocie mogą być podstawą wykonania kompetencji, o której mowa w art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 4 u.o.z. Trzeba ponadto zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 6 u.o.z., a orzekając o przekazaniu zwierząt ich dotychczasowemu właścicielowi naruszyły co najmniej pośrednio powyższy przepis. Jeśli z przepisu art. 7 ust. 6 u.o.z. wynika, że odebrane zwierzę podlega zwrotowi (co oczywiste – dotychczasowemu właścicielowi lub opiekunowi), jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 u.o.z. przepadku zwierzęcia lub jeżeli postępowanie karne z art. 35 ust. 1a-2 u.o.z. zostanie umorzone, to organ orzekając o przekazaniu zwierzęcia lub zwierząt dotychczasowemu nie może abstrahować od ustaleń co do wszczęcia, toku lub zakończenia postępowania karnego przeciwko właścicielowi lub opiekunowi o przestępstwo znęcania się nad zwierzęciem. Na pewno również przekazanie (w istocie zwrot) zwierzęcia jego dotychczasowemu właścicielowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne z art. 35 ust. 1a-2 u.o.z., przed prawomocnym zakończeniem tego postępowania jest przedwczesne i niedopuszczalne. W czwartej kolejności, w nawiązaniu do powyższych uwag, Sąd zauważa, że przyjęta przez organy wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 1b i ust. 1 c u.o.z. budzi poważne wątpliwości. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organy nie wykazały przesłanek, od których spełnienia zależy przekazanie określonemu podmiotowi zwierzęcia. Na tle stanu faktycznego sprawy podmiotem tym w pierwszej kolejności powinno być schronisko dla zwierząt (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a dopiero w dalszej kolejności – i po wykazaniu ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 1c u.o.z. – inne podmioty, które mogą zapewnić zwierzęciu lub zwierzętom właściwą opiekę. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały w ogóle rozważane, a powierzenie zwierząt najpierw A.N. prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie usług techniczno-weterynaryjnych, a następnie dotychczasowemu właścicielowi nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Organ nie może dowolnie dokonywać wyboru podmiotu, któremu przekaże zwierzęta, które stały się przedmiotem znęcania, lecz powinien zachować ścisłą kolejność i ograniczenia przewidziane w art. 7 ust. 1-1c u.o.z., szczegółowo uzasadniając dokonany wybór. Nie może natomiast zostać zaakceptowana taka interpretacja art. 7 ust. 1c u.o.z., z której wynika, że podmiotem, który "zapewni właściwą opiekę" zwierzęciu i któremu można przekazać zwierzęta, może być także jego dotychczasowy właściciel. Należy bowiem uznać, że taka wykładnia tego przepisu jest sprzeczna z ratio legis art. 7 u.o.z., skoro unormowanie to służy właśnie tymczasowemu odbieraniu zwierząt, które padły ofiarą znęcania, ich dotychczasowym właścicielom lub opiekunom, niezależnie od tego, czy są oni sprawcami znęcania się nad zwierzętami. Już bowiem samo dopuszczenie przez właściciela do tego, że zwierzęta stały się przedmiotem znęcania, świadczy o tym, że właściciel ten nie gwarantuje, że zwierzęciu może zostać zapewniona właściwa opieka. W piątej kolejności, należy odnotować, że organy orzekające w sprawie nie wydały formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej, do czego – wszczynając postępowanie – były zobligowane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1a u.o.z. Z tego ostatniego przepisu wyraźnie wynika, że decyzja, o której mowa w art. 7 ust.1 u.o.z., jest wydawana z urzędu po uzyskaniu informacji od właściwego podmiotu. Jeżeli więc organ wszczął postępowanie z urzędu i uznał Stowarzyszenie [...] za podmiot na prawach strony, to jego obowiązkiem było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpozna odwołanie A.S., usunie stwierdzone wyżej uchybienia procesowe oraz zastosuje wykładnię przepisów prawa materialnego ustaloną przez Sąd w ramach oceny prawnej. Dopiero po wyeliminowaniu stwierdzonych wyżej uchybień sprawa będzie mogła zostać rozpoznana przez organ odwoławczy co do istoty. Nie można oczywiście wykluczyć, że po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. W takim jednak wypadku uzasadnienie decyzji odwoławczej powinno być na tyle szczegółowe, precyzyjne i wnikliwe, aby organ pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, z uwzględnieniem wiążącej oceny i wskazań Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Mając na względzie powołane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji odwoławczej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.