I OSK 332/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 439/16 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. I OSK 332/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 439/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę w całości. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.; zwanej dalej jako "ustawa" albo "u.p.s.") i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń , pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 13 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a") przyznał M. S. (zwanemu dalej jako "Skarżący") zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej oraz koszty związane z uzupełnieniem brakującego opału na sezon grzewczy 2015/16. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił sytuację bytowo- zdrowotną wnioskującego oraz wyjaśnił, że została ona ustalona w oparciu o przeprowadzony w dniu [...] stycznia 2016r. wywiad środowiskowy. Dochód Skarżącego nie przekroczył kryterium dochodowego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] stycznia 2016r. przeprowadzono ze Skarżącym aktualizację wywiadu środowiskowego. W tym samym dniu Skarżący złożył oświadczenie o stanie majątkowym. Kolegium ustaliło, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Jego jedynym dochodem jest zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżący posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Ponadto Kolegium ustaliło na podstawie pisma E. S.A. w G. z dnia [...] stycznia 2016r., że w roku 2015 na koncie Skarżącego zostały wystawione i zaksięgowane faktury na łączną kwotę [...] zł. W przeliczeniu na miesiąc daje to kwotę [...] zł. Wobec tego Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji, przyznająca Skarżącemu kwotę [...] zł tytułem zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup energii elektrycznej oraz kwotę [...] zł z przeznaczeniem na uzupełnienie opału, została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni zasadna. Organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego wydając tę decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 35 § 4 k.p.a. W jego ocenie organ pozostawał w bezczynności. Podniósł, że organ nie zawiadomił go o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki. Zaznaczył, że kwota przyznanego zasiłku została wypłacona dopiero w dniu [...] marca 2016 r., a nie jak wskazano to w decyzji w dniu [...] lutego 2016 r. W ocenie Skarżącego organ nie ustalił też jaka jest rzeczywista sytuacja zdrowotna Skarżącego. W piśmie z dnia [...] września 2016 r. pełnomocnik Skarżącego powtórzył argumentację zawartą w skardze, a także zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie pełnomocnika Skarżącego organ nie wyjaśnił w sposób dogłębny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a także nie dokonał analizy aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej Skarżącego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Ponadto decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu. W ocenie Sądu I instancji organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Bezspornym jest, że Skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że Skarżący spełnia przesłanki do przyznania żądanego świadczenia z pomocy społecznej. Z prawidłowo poczynionych ustaleń organu wynika, że Skarżący samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka sam, nie posiada innych osób na utrzymaniu. Nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2012 r. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest obejmowany systematycznie pomocą w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, a także ma przyznaną pomoc w formie gorącego posiłku. Ponadto Skarżący ma opłaconą składkę na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku stałego. Dochodem Skarżącego w miesiącu grudniu 2015 roku, tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był zasiłek stały w pełnej wysokości tj. [...] zł. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że kwota [...] zł przyznana tytułem zasiłku celowego na zakup energii ustalona została jako kwota faktur wystawionych przez E. S.A., podzielona przez 12 miesięcy. Skarżący kwestionując wysokość przyznanego zasiłku nie przedstawił żadnych okoliczności jakie przemawiać miałyby za przyznaniem zasiłku w innej wysokości. Ponadto należało mieć na uwadze, że Skarżący objęty jest systematyczną opieką MOPS, m.in. w formie zasiłków celowych i okresowych, pomocy w zakresie dożywiania oraz opłacane są za niego składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty podniesione w piśmie pełnomocnika Skarżącego z dnia [...] września 2016 r. W ocenie Sądu I instancji, wbrew argumentacji pełnomocnika Skarżącego, organy w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny sprawy, następnie odniosły go do sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. S., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: P.p.s.a.) w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.), art. 36 § 1 kpa oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ I instancji prawidłowo załatwił sprawę Skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie w ocenie Skarżącego organ I instancji zbyt późno wydał decyzję znak: [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nie zachował terminu jej doręczenia skarżącemu oraz nie wypłacił w terminie przyznanego mu świadczenia co w ocenie skarżącego świadczy o bezczynności organu I instancji i wadliwym prowadzeniu postępowania w jego sprawie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej analizy aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej Skarżącego, a przyznana Skarżącemu kwota zasiłku jest w pełni zasadna w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a także błędne ustalenie przez Sąd I instancji, iż Skarżący ma opłacaną składkę na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku celowego podczas gdy składki takie nie są uiszczane. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] lutego 2016 r. organ I instancji wydał decyzję w której przyznał M. S. zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej oraz koszty związane z uzupełnieniem brakującego opału na sezon grzewczy 2015/2016 z jednoczesnym wskazaniem, iż wypłata przyznanego świadczenia będzie realizowana gotówką w kasie Ośrodka w dniu [...] lutego 2016 r. oraz nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ww. decyzja organu I instancji została mu doręczona dopiero w dniu [...] marca 2016 r., co skutkowało tym, iż M. S. zmuszony był ustalać w MOPS w K. nowy termin wypłaty świadczenia, które to zostało mu faktycznie wypłacone dopiero w dniu [...].03.2016 r. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji, wbrew dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a., w żaden sposób nie uzasadnił, co było przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy skarżącego oraz nie poinformował go o nowym terminie jej rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, ewidentnie wskazują na wadliwe prowadzenie postępowania i bezczynność organu I instancji. W ocenie Skarżącego Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z . 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, i w konsekwencji błędnie przyjął, iż organy administracyjne w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej analizy aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, a przyznana skarżącemu kwota zasiłku jest w pełni zasadna w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd I instancji błędnie ustalił także, iż Skarżący ma opłacaną składkę na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku celowego podczas gdy składki takie nie są uiszczane. Wskazał, iż organy administracyjne badając stan faktyczny jego sprawy w celu wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, miały obowiązek dokonania dogłębnej analizy sytuacji finansowej oraz osobistej Skarżącego aktualnej na dzień orzekania w sprawie, a następnie skonfrontowanie jej z ponoszonymi przez nią wydatkami oraz wysokością otrzymywanego przez nią rzeczywiście dochodu. Z tego obowiązku się nie wywiązały. Organy nie wzięły bowiem pod uwagę, przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego, jego aktualnego stanu zdrowia (potwierdzonego dokumentami w postaci wypisów ze szpitala). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a., jest nieprecyzyjnie sformułowany, bowiem art. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów o różnej treści normatywnej. Niezależnie od owej wady zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie mógł osiągnąć zamierzonego rezultatu argument o nieopłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. Istotnie z dołączonego do skargi kasacyjnej pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r., wynika że ww. Ośrodek nie opłacał składek przez za okres od kwietnia 2014 r. do grudnia 2015 r. W sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w grudniu 2015 r., dochodem Skarżącego była kwota zasiłku stałego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Z kolei według art. 73 pkt 9 ww. ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 26, obejmuje okres od dnia przyznania zasiłku do dnia utraty prawa do zasiłku. Zatem jeżeli Skarżący nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, to podlega temu obowiązkowi z tytułu pobierania zasiłku stałego. Kwestia odprowadzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu przyznanego zasiłku stałego nie miała wpływu na sytuację finansową skarżącego, bowiem kwota składek nie jest fizycznie przekazywana uprawnionemu tylko na konto odpowiedniego oddziału ZUS. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut pierwszy skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że doszło do naruszenia przepisów art. 35 § 1, 2, 3 i 4 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a., ani tym bardziej, że ewentualne naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Powołane przepisy dotyczą terminów do załatwienia sprawy, przedłużania terminów do załatwienia sprawy oraz kwestionowania bezczynności organu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Niewypłacenie przyznanego decyzją świadczenia nie jest niezałatwieniem sprawy w terminie, w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 P.p.s.a.