II SAB/Wa 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosków złożonych w konkursach organizowanych w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji wraz z kartami oceny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 27 listopada 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że z charakteru wniosków składanych do Departamentu Współpracy Międzynarodowej i Funduszy Europejskich wynika, że są to dokumenty prywatne niestanowiące informacji publicznej. Nie stanowią one dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej, ale przez samych wnioskodawców. Treść wniosków dotyczy zaś autorskiej zindywidualizowanej propozycji i warunków przeprowadzenia przedsięwzięcia z udziałem środków publicznych. Odnosząc się do kart oceny wniosków sporządzonych w ramach konkursów, organ wskazał, że mimo że są to dokumenty sporządzone przez organ władzy publicznej, ich treść nie stanowi informacji publicznej, gdyż odnosi się do oceny treści indywidualnych wniosków, a nie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198). Tym samym organ uznał, iż żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. S. zarzuciło organowi, iż niewłaściwie zakwalifikował wnioskowane informacje jako dokumenty prywatne, które nie posiadają waloru informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie skierowanym do skarżącego w dniu 22 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 114, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy, zawierającego pojęcie "każdemu", oznacza że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać należy, że w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). A zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej. Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465). Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślić należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć jednak należy, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Zdaniem Sądu, żądane przez skarżącego wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższy pogląd znalazł już ugruntowaną pozycję w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. I OSK 431/11, I OSK 2799/13, I OSK 3070/13). Podkreślić należy, że okoliczność, że taki wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną. Wskazać też należy, iż warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie (który przecież zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy) musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych. Podobnie przedstawia się kwestia kart ocen formalnych i merytorycznych, które były przedmiotem wniosku stowarzyszenia. Stwierdzić należy, że analiza zebranych w sprawie materiałów bezsprzecznie wskazuje, że są to również dokumenty prywatne, są one częścią wniosku o dofinansowanie. Stwierdzić bowiem należy, iż samych arkuszy ocen, dotyczących złożonych wniosków (bez integralnej części jakimi są te wnioski) również nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu omawianej ustawy. Harmonogramy rzeczowo – finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny dotyczą bowiem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają żadnej wartości informacyjnej ani dowodowej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu wraz z kartami oceny nie jest informacją publiczną, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ z pisma organu skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że organ udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą, informując, że nie mieszczą się one w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd stanowisko to podziela, to nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność tego organu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Konkludując, skoro żądanych informacji, o które stowarzyszenie wniosło we wniosków nie można była zakwalifikować do kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można było stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Stąd, mając na względzie powyższe i uznając żądanie skargi w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.