II OSK 1939/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 46/16 w sprawie ze skargi K. K. i Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie inwestycji budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. w sprawie ze skargi K. K. i Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowoli budowlanej, w pkt1 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 15 marca 2013 roku, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4 odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skargą z dnia [...] lutego 2016 r. złożoną za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., dalej jako "PINB", K. i Z. K. zarzucili wskazanemu organowi bezczynność w sprawie samowoli budowlanej Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego Birkbud w B., o której informowali organ domagając się wszczęcia postępowania. Skarżący powoływali się na fakt stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r. oraz swoje wielokrotne pisma kierowane do organu nadzoru budowlanego informujące o nieprawidłowościach prawnych udzielonego pozwolenia budowlanego, wykonania obiektu (czterech budynków) oraz pozwolenia na użytkowanie, które to pisma skarżących były załatwiane pismami organu nie wywołującymi żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę PINB wnosił o jej oddalenie podkreślając wielokrotność udzielanych skarżącym odpowiedzi, zarówno przez ten organ jak i organ drugiej instancji. Podkreślono fakt złożenia skargi w terminie 113 dni od daty otrzymania ostatniej odpowiedzi. W merytorycznym stanowisku eksponowano fakt posiadania przez inwestora pozwolenia budowlanego w czasie wykonywania robót budowlanych, tj. przed stwierdzeniem jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na bezczynność uwzględnił, bowiem brak procesowego załatwienia sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej dowodzi zaistnienia bezczynności organu zwłaszcza przy wielości pism skarżących. Jako wniosek wszczynający postępowanie o zbadanie samowoli budowlanej w sprawie niniejszej sąd przyjął pismo K. i Z. K. z dnia 15 marca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 marca 2013 r. W piśmie tym bowiem wyraźnie zostało sprecyzowane żądanie: "[...] wnosimy o wszczęcie postępowania, mającego na celu sprawdzenie legalności zrealizowanej w/w inwestycji [...]". Także sformułowanie i uzasadnienie skargi na bezczynność odwołujące się do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (co nastąpiło w dniu 24 stycznia 2013 r.) i porównanie dat pism kierowanych do organu pozwalało sądowi na ustalenie, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania zainicjowanego pismem z dnia 15 marca 2013 r. Sąd wskazał, że oprócz wielu wniosków skarżących sprzed tej daty, składali oni również późniejsze wnioski – z dnia 4 czerwca 2014 r. oraz z dnia 26 października 2015 r., a w skardze nie wyartykułowano przejrzyście, które swoje pisma strona skarżąca traktuje jako inicjujące postępowanie przed PINB. Na wszystkie wnioski organ odpowiadał pismami, żaden z wniosków nie został załatwiony procesowo, w formie przewidzianej w procedurze administracyjnej. Badając spełnienie wymogów formalnych skargi na bezczynność Sąd uznał, że zostały one zachowane. Skarżący składali wielokrotnie pisma do organu wyższej instancji na niezałatwienie ich żądania wszczęcia postępowania co do przedmiotowej inwestycji i jedno z tych pism zostało przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, dalej jako PWINB, potraktowane jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które postanowieniem z dnia 21 października 2014 r. nie zostało uwzględnione. W ocenie Sądu dla uznania bezczynności organu konieczne było ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi stał się charakter sprawy opisanej we wniosku skarżących, złożonym w organie nadzoru budowlanego w dniu 18 marca 2013 r. oraz obowiązujące w dacie wpływu tego pisma brzmienie przepisów k.p.a. regulujących moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Zawarta we wniosku skarżących kwestia samowoli budowlanej odnoszącej się do budynków, co do których wydano decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r., dotyczy obiektów budowlanych bezpośrednio graniczących z działką skarżących. Nie budziła wątpliwości Sądu, że krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Zawężająca zaś definicja strony zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) odnosi się wyłącznie do postępowania o pozwolenie na budowę. Nie ma ona zastosowania do innych postępowań z zakresu prawa budowlanego, w tym do postępowań dotyczących samowoli budowlanych. Sąd stwierdził, że wniosek skarżących z dnia 15 marca 2013 r., który wpłynął do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu 18 marca 2013 r., wszczynał postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. Podlegał zatem procesowemu załatwieniu, podczas gdy bezzasadnie organ kwalifikował go w trybie skargowym i uważał za jego załatwienie udzielanie odpowiedzi pismami prezentującymi stanowisko organu, iż nie zaistniała samowola budowlana w stosunku do zrealizowanych czterech budynków stanowiących część pozwolenia na budowę z dnia 2 lipca 2008 r. na wykonanie zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, w postępowaniach nadzwyczajnych (o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę oraz o stwierdzenie nieważności) byli traktowani jako strona inicjująca to postępowanie. Skoro ich wniosek wszczął postępowanie administracyjne, to winien być procesowo rozpoznany i zakończony rozstrzygnięciem w trybie art. 104 k.p.a. Tego w sprawie nie dokonano, nie podjęto żadnej czynności procesowej, zatem wystąpiła bezczynność organu. Sąd nie przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu. Rezultat postępowania – pozytywny bądź negatywny – pozostawiono organowi administracyjnemu, zaś stronom będzie przysługiwało prawo jego podważenia w drodze odwołania. Bezspornie natomiast organ ma obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżących. Kierując się treścią art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) p.p.s.a. oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 marca 2013 r. bez określania charakteru tego aktu prawnego. Sąd podkreślił, że organ ma obowiązek procesowego załatwienia wniosku, który wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Sąd zakreślił organowi trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdził w punkcie 2 wyroku, że organ dopuścił się bezczynności oraz stosownie do wymogu art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie określił, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje niczym nieusprawiedliwiony kilkuletni okres bezczynności organu pierwszej instancji i to mimo kolejnych pism – wniosków skarżących (np. z dnia 4 czerwca 2014 r., z dnia 26 listopada 2015 r.) zawierających żądanie sprawdzenia legalności wybudowanych i dopuszczonych do użytkowania czterech budynków. Sąd nie oceniał bezczynności organu przed datą wniesienia wniosku z dnia 15 marca 2013 r. pomimo wielu pism skarżących, bowiem były one niejasno sformułowane oraz wysyłane jednocześnie do wielu organów, w tym organów administracji architektoniczno – budowlanej i w sytuacji wielu toczących się postępowań (w trybach nadzwyczajnych), jak i wydawanych wielokrotnie postanowień w przedmiocie wstrzymania decyzji – pozwolenia na budowę. Nadto w skardze na bezczynność, jak podano powyżej, skarżący odwołał się do braku działania organu nadzoru budowlanego mimo decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, a ta wydana została w dniu 24 stycznia 2013 r. Jednak nawet przyjęcie bezczynności od złożenia wyraźnie skonkretyzowanego już wniosku z dnia 15 marca 2013 r. przy zachowaniu organu, który nie podjął żadnych czynności procesowych do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej, a powiela swoje wcześniejsze stanowisko kolejnymi pismami, nie wykonywał obowiązku zawartego w art. 36 k.p.a. dawało Sądowi podstawę do oceny, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w tym niczym nieusprawiedliwionym i racjonalnie nieuzasadnionym pogwałceniem zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) oraz art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do działania organów administracyjnych). Sąd podkreślił, że terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. nie są dla organów terminami instrukcyjnymi, a wiążącymi i ich przekroczenie stanowi naruszenie prawa, zatem może być ocenione w kategorii naruszenia prawa. Bezczynności organu pierwszej instancji nie usprawiedliwia stanowisko organu wyższego szczebla zawarte w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., w którym odmówiono wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy. Przede wszystkim bowiem stanowiskiem takim organ pierwszoinstancyjny nie jest związany a winien podejmować autonomiczne decyzje. Nadto Sąd zauważył, że PWINB postanowienie po rozpoznaniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. wydał dopiero w dniu 21 października 2014 r. Zatem PINB nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności stanowiskiem organu wyższego szczebla. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, że skarżący nie składali wniosku o wymierzenie grzywny Sąd odstąpił od jej wymierzenia. Z powyższych względów Sąd nakazał PINB rozpoznanie wniosku skarżących w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej czterech budynków przedstawianej przez nich jako wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym oraz pozostających w sprzeczności z prawem, jak też dopuszczonych do użytkowania niezgodnie z przepisami prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie organ powiatowy dopuścił się bezczynności nacechowanej rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy stanowisko organu pierwszej instancji zostało zaakceptowane przez organ wyższego stopnia, tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., którym postanowieniem z 21 października 2014 r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy, przyjmując argumentację organu powiatowego za prawidłową; - art. 149 § 1a oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wszystkie pisma skarżących rozpoznawane były w formie pisemnej bez zbędnej zwłoki, a ich kwalifikacja, jako żądanie wszczęcia postępowania wynika dopiero z zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku; - art. 149 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż wniosek strony z dnia l8 marca 2013 r., inicjował postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego zobligowane są do działania wyłącznie z urzędu, a postępowaniami wnioskowymi na gruncie ustawy - Prawo budowlane, są wyłącznie postępowaniami o udzielenie pozwolenia na budowę i udzielenie pozwolenia na użytkowanie; - art. 149 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, iż skarżący mają przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, podczas gdy w zasadzie w swoich pisma nie wykazali w żaden sposób interesu faktycznego i prawnego, uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji wywiódł przymiot strony wyłącznie z faktu graniczenia skarżących z terenem inwestycji; - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a tym bardziej do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wskazując na te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i rozpoznanie skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji o oddalenie skargi z dnia 18 lutego 2016 r., z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną skargę kasacją w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a., tj. że w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, stroną postępowania może być tylko inwestor. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W tych postępowaniach poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, to tym bardziej ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa przez realizację inwestycji z naruszeniem prawa. A więc pogląd, że w tych sprawach poza inwestorem nie może być nikt inny stroną nie jest prawidłowy i nie jest również prawidłowy pogląd, że te postępowania które należą do właściwości organu nadzoru budowlanego mogą być wszczynane tylko z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, LEX nr 1361618). Nie można również podzielić zarzutu, że jeżeli skarżący wystąpili z zażaleniem do WINB, a ten uznał, że nie ma podstaw do zobowiązywania PINB do załatwienia sprawy i w związku z tym nie wyznaczał terminu jej załatwienia uznając, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, to ten pogląd nie podlegał weryfikacji. PINB mógł uznać, że to stanowisko jest nieprawidłowe. Błędnie również skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że skoro WINB wydał postanowienie, w którym wskazał, że postępowanie w sprawie się nie toczy, to w ramach postępowania ze skargi na bezczynność organu nie może to stanowisko być zweryfikowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym wprost art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdziło brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotu na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, Nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, LEX nr 1361618; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., I OSK 2244/14). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji zakwalifikował pismo z dnia 15 marca 2013 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach kompetencji nadzorczych PINB i zmierzającego do oceny legalności wykonywanej budowy osiedla przy ul. [...] w B. Z treści tego pisma wynika bowiem, że wnioskodawcy kwestionują legalność realizowania wskazanej inwestycji w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym nie ulega wątpliwości w świetle dokumentacji przedłożonej przez skarżących w toku postępowania sądowego, że są oni właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Oznacza to, że wniosek K. i Z. K. wszczynał postępowanie administracyjne w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji, a w konsekwencji rolą organu było jego rozpatrzenie w toku postępowania administracyjnego, którego zakończenie powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem w realiach niniejszej sprawy zinterpretował i zastosował art. 233 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przyjmując w kontekście regulacji art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., że wniosek K. i Z. K. z dnia 15 marca 2013 r. jako wniosek pochodzący od strony postępowania, tj. właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie miał charakteru skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a zatem niezakończenie do dnia wyrokowania postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnych dawało podstawy do zastosowania art. 149 p.p.s.a. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, skarga ta jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.