II SA/Wa 420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie przyznania K.K. pomocy finansowej na budowę domu. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. K. pełni służbę w Policji od dnia [...] lutego 2000 r. W służbie stałej została mianowana z dniem [...] lutego 2003 r. Obecnie jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w O. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. K.K. zwróciła się z do Komendanta Powiatowego Policji w O. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w miejscowości K., gm. M., pow. g., woj. [...]. Do wniosku dołączyła m.in. decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydaną przez Starostę Powiatu G. na działce o nr [...] położonej w miejscowości K., gm. M. oraz odpis zwykły księgi wieczystej (stan z dnia [...] września 2015 r.) dotyczący prawa własności wskazanej powyżej działki, z którego wynikało, że K.K. i mąż M.K. są jej właścicielami na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Z załączonego oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] października 2015 r. wynikało, że budowa niniejszego domu mieszkalnego nie została zakończona. Ponadto zainteresowana załączyła do wniosku zaświadczenie z dnia 29 września 2015 r. wystawione przez prywatnego przewoźnika pod nazwą P, z którego wynikało, że czas przejazdu w jedną stronę autobusem linii prywatnej z miejscowości P. do miejscowości O. wynosi 50 minut. Wnioskodawczyni złożyła także pisemne oświadczenie datowane na 13 października 2015 r., w którym wskazała miejscowość P. jako najbliższy przystanek dla miejscowości K., z której ma dojazd komunikacją autobusową prywatnego przewoźnika, gdzie czas dojazdu na wskazanej trasie w jedną stronę wynosi 50 minut. Ponadto, oświadczyła, że pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w O. w godzinach: 08.00 - 16.00, 13.00-21.00,14.00-22.00. Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydaną na podstawie art. 88 ust. 1, art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) w związku z § 1, § 2, § 3, § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864) odmówił przyznania K. K. pomocy finansowej na budowę domu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż miejscowość K. nie jest miejscowością pobliską, gdyż w powiązaniu z godzinami pełnienia służby przez zainteresowaną, brak jest dogodnego połączenia zgodnie z rozkładem jazdy publicznymi środkami transportu z miejsca pełnienia służby do miejsca, gdzie zainteresowana realizuje budowę domu. W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Komendanta [...] Policji K.K. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wydanej decyzji i uznanie jej uprawnienia do przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Organowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez niezastosowanie jego dyspozycji i nieprzyznanie pomocy finansowej na budowę domu. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że prywatny przewoźnik pod nazwą P. realizuje najkrótsze połączenia z miejscowości P. i z jego usług będzie korzystać dojeżdżając do pracy w O. Oświadczyła ponadto, że na tej trasie kursuje również autobus przewoźnika PKS G., który ma jednak mniej połączeń na tej trasie i czas jego przejazdu jest dłuższy, tym samym nie będzie to dogodny dla niej dojazd. Poinformowała też, że po zmianach popołudniowych brak jest połączenia z O. do miejscowości P. i wtedy będzie nocowała w mieszkaniu swojej matki w O. W odwołaniu przywołała definicję miejscowości pobliskiej określoną w ustawie o Policji, która w jej ocenie nie określa, kiedy przed i po służbie policjant ma mieć połączenie, z którego korzysta oraz, że ma to być najdogodniejsze połączenie dla policjanta, a nie dla pracodawcy. Powołała się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 717/15, który w jej ocenie potwierdza jej stanowisko, że miejscowość zamieszkania funkcjonariusza jest miejscowością pobliską wobec miejscowości pełnienia służby także wtedy, gdy brak jest dojazdu po zmianie popołudniowej. Komendant [...] Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na definicję "miejscowości pobliskiej" zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, organ odwoławczy podniósł, iż policjantowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej tj. takiej, z której czas dojazdu do i z miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin. Uprawnienie do pomocy finansowej przewidziane w art. 94 ust. 1 ustawy o policji jest natomiast normatywnie uzasadnioną konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie K.K. realizuje wraz z mężem budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w miejscowości K., gm. M., pow. g., woj. [...]. Z uwagi na fakt, że budowany dom jednorodzinny położony jest w miejscowości K., zasadnym było ustalenie, czy jest to miejscowość pobliska w stosunku do miejscowości, w której zainteresowana wykonuje obowiązki służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w O. W celu ustalenia, czy miejscowość K. jest miejscowością pobliską należało zatem zapoznać się z grafikiem służby K.K. w październiku 2015 r. i ustalić w jakich godzinach zainteresowana pełniła służbę, a następnie w oparciu o rozkład jazdy prywatnego przewoźnika, sprawdzić czas dojazdów autobusem w relacji do czasu służby. Organ wskazał, iż z grafiku służby K.K. jednoznacznie wynika, że zainteresowana pełniła służbę w październiku 2015 r. w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w O. w godzinach: 8.00 - 16.00, 10.00 - 18.00, 13.00 - 21.00, 14.00 - 22.00, 16.00 - 24.00, a z rozkładu jazdy autobusów prywatnego przewoźnika wynika, że czas dojazdu w obie strony na trasie P.- O. i O. – P. tylko w przypadku służby w godz. 8.00 - 16.00 nie przekracza dwóch godzin w obie strony tj. wynosi 109 minut. Natomiast w przypadku pozostałych służb zainteresowana nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca przyszłego zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby w O. po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca przyszłego zamieszkania w miejscowości K., gm. M., pow. g. Organ zaznaczył przy tym, że interpretacja pojęcia "czasu dojazdu" w obie strony środkami publicznego transportu zbiorowego użytego w definicji "miejscowości pobliskiej" zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Czas dojazdu w obie strony powinien uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby, czas pozostawania funkcjonariusza poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Zatem, w zaistniałej sytuacji, skoro miejscowość K., gm. M. nie spełnia przesłanek do uznania jej za pobliską, co zostało wykazane powyżej, to brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez niezastosowanie jego dyspozycji i nieprzyznanie pomocy finansowej na budowę domu. Odnosząc się natomiast do przywołanego w odwołaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2015 r. IV SA/GL 717/15, organ odwoławczy stwierdził, iż wyrok ten dotyczył sprawy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przez policjanta na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, który zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym, tym samym nie ma odniesienia do rozpatrywanej sprawy. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.K. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wydanej decyzji, uznanie jej uprawnienia do przyznania pomocy finansowej na budowę domu oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że przy określaniu prawa do otrzymania pomocy finansowej na budowę domu nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności dla wnioskującego dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, co spowodowało w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że miejscowość K., w której pobudowała budynek mieszkalny nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby i na tej podstawie nieprzyznanie pomocy finansowej na budowę domu. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ prowadzący postępowanie nie wziął pod uwagę, że w miesiącu październiku 2015 r. miała 19 służb z czego: 13 - w godzinach 8.00 - 16.00, 2 - w godzinach 10.00 - 18.00, 1- w godzinach 13.00 - 21.00, 2- w godzinach 14.00 - 22.00 i 1 - w godzinach 16.00 - 24.00. Z powyższego zestawienia wynika zatem, że służb z których nie miała powrotu do przyszłego miejsca zamieszkania było tylko 6, co stanowi 31,578 % wszystkich jej służb w miesiącu październiku 2015 r., a służb na które miała połączenia autobusowe w obie strony było 13, co stanowi 68,422%. Wobec powyższego zarzuciła, że organ wydając decyzję wziął pod uwagę tylko te fakty, które były dla niego dogodne i ważniejsze dla niego były służby z których nie miała powrotu niż te, które miały połączenia autobusowe w obie strony, a było ich znacznie więcej. Organ drugiej instancji nie wziął także pod uwagę jej wyjaśnienia, że tylko połączenia: wyjazd P. godz. [...] i powrót O. godz. [...] lub. [...] są ze względu na jej sytuację połączeniami dla niej dogodnymi. W ocenie skarżącej interpretacja, że brak połączenia powrotnego ze służby skutkuje uznaniem miejscowości jej przyszłego miejsca zamieszkania jako miejscowości nie będącej miejscowością pobliską zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jest błędna i ograniczająca jej prawo do pomocy finansowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii ustalenia uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu do służby zaznaczając, że podstawą do stwierdzenia czy w ogóle taki zwrot się należy funkcjonariuszowi jest spełnienie warunków (definicji miejscowości pobliskiej) art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, tak samo jak w przypadku stwierdzenia uprawnienia o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu. Reasumując stwierdziła, że to ona powinna decydować jaki środek transportu i które połączenie jest dla niej najdogodniejsze, a Komendant powinien to uwzględnić. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K.K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje na lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W niniejszej sprawie kwestią sporną, która zadecydowała o odmowie przyznania K.K. pomocy finansowej było uznanie przez organy Policji, iż miejscowość, w której skarżąca pobudowała dom mieszkalny, nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Definicja miejscowości pobliskiej zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Definicja ta nie powinna stwarzać trudności interpretacyjnych, gdy rozważany jest czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jednym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Należy liczyć czas dojazdu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Jeśli natomiast czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin. Skarżąca do wniosku o przyznanie pomocy finansowej załączyła zaświadczenie z dnia [...] września 2015 r. wystawione przez prywatnego przewoźnika pod nazwą P., z którego wynikało, że czas przejazdu w jedną stronę autobusem linii prywatnej z miejscowości P. jako najbliższego przystanku dla miejscowości K. w której położony jest dom, do miejscowości O., w której pełni służbę, wynosi 50 minut. Organ odmawiając przyznania pomocy finansowej uznał jednak, iż miejscowość K. nie jest miejscowością pobliską, gdyż w powiązaniu z godzinami pełnienia służby przez zainteresowaną, brak jest dogodnego połączenia zgodnie z rozkładem jazdy publicznymi środkami transportu z miejsca pełnienia służby do miejsca, gdzie skarżąca realizuje budowę domu. Z rozkładu jazdy autobusów prywatnego przewoźnika wynika bowiem, że czas dojazdu w obie strony na trasie P.- O. i O. – P. I tylko w przypadku służby w godz. 8.00 - 16.00 nie przekracza dwóch godzin w obie strony tj. wynosi 109 minut. Natomiast w przypadku pozostałych służb zainteresowana nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca przyszłego zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby w O. po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca przyszłego zamieszkania w miejscowości K., gm. M., pow. g. Organ zaznaczył przy tym, że interpretacja pojęcia "czasu dojazdu" w obie strony środkami publicznego transportu zbiorowego użytego w definicji "miejscowości pobliskiej" zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia przy uwzględnieniu definicji miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji oraz literalnej wykładni powyższego przepisu. Należy w tym miejscu jeszcze raz powtórzyć, że miejscowością pobliską, o której mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zgodnie natomiast z zaświadczeniem przedłożonym przez skarżącą wystawionym przez prywatnego przewoźnika pod nazwą P. czas dojazdu z miejscowości K. do miejsca pełnienia służby w O. i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. W świetle powyższego, miejscowość K. spełnia wymogi miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Z faktu zaś, iż skarżąca na kilka służb w miesiącu pełnionych w innych godzinach niż 8:00 – 16:00 nie ma dogodnego dojazdu w obie strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a w przypadku powrotu ze służby po godzinie 18.00, 21.00, 22.00 i 24.00 nie ma żadnego połączenia autobusowego wskazanego przez nią prywatnego przewoźnika, które pozwoliłoby na powrót do miejsca zamieszkania, nie można wywodzić, że miejscowość K. nie jest miejscowością pobliską w stosunku do O., w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jak słusznie zauważyła skarżąca, taki zawężający sposób definiowania miejscowości pobliskiej, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że nawet miejscowość położona w odległości jednego lub kilku kilometrów od miejsca pełnienia służby nie mogłaby zostać uznana za miejscowość pobliską z uwagi np. na brak dogodnego połączenia, zapewniającego powrót do miejsca zamieszkania, ze służby pełnionej w porze nocnej. Należy tym samym uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.