II OSK 266/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 233/16 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. II SA/Bk 233/16 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W decyzji z [...] stycznia 2016 r. znak [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B., orzeczono o wymeldowaniu W. M. z pobytu stałego w B. przy ul. Ł. [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm., dalej: ustawa ewidencyjna). Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. M. oraz odrębnie jego pełnomocnik. W decyzji z [...] lutego 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że mimo wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 10 kwietnia 1974 r. – kontynuowane było ono na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności z 24 września 2010 r. z uwagi na treść art. 69 tej ustawy. Zatem podstawą prawną decyzji kończącej postępowanie jest art. 35 ustawy ewidencyjnej z 2010 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył W. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. II SA/Bk 233/16 oddalającym skargę W. M. wskazał, że sprawy meldunkowe reguluje obecnie ustawa z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm., dalej: ustawa ewidencyjna). Zgodnie z jej art. 69 ust. 1 pkt 1 postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - w sprawach o wymeldowanie prowadzi się na podstawie nowych przepisów. W sprawie niniejszej wszczęcie postępowania o zameldowanie nastąpiło w grudniu 2014 r., a zaskarżoną decyzję wydano w lutym 2016 r. Ustawa ewidencyjna weszła w życie w dniu 1 marca 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo postępowanie prowadzono na podstawie nowych przepisów. Według Sądu I instancji, w sprawie niniejszej niesporne jest, że w dniu 30 października 2013 r. skarżący opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego przy ul. Ł. i miało to miejsce na skutek wykonania postanowienia prokuratora z 3 października 2013 r. w sprawie Ds. [...] o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci nakazu opuszczenia lokalu mieszkalnego na okres 2 miesięcy (w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 207 kodeksu karnego). Zdaniem Sądu I instancji, z akt wynika, że zakaz ten obowiązywał do dnia 1 marca 2014 r. (na skutek przedłużenia postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie [...]). Opuszczenie przez skarżącego spornego lokalu w dniu 30 października 2013 r. było przymusowe, ale stanowiło wykonanie prawa. Sąd I instancji stwierdził, że wykonanie orzeczeń właściwych organów ścigania i sprawiedliwości było zgodnym z prawem opuszczeniem lokalu. Wywiezienie zaś rzeczy stanowiło naturalną konsekwencję tego opuszczenia. Według Sądu I instancji, kluczowy w sprawie pozostaje fakt oddalenia przez Sąd Rejonowy w [...] w wyroku z [...] października 2015 r. w sprawie [...] powództwa o ochronę posesoryjną. Powyższy wyrok, choć nieprawomocny w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to jednak wykluczył możliwość legalnego powrotu skarżącego do lokalu przy ul. Ł.. W dacie zaskarżonej decyzji, na którą to chwilę Sąd I instancji oceniał jej legalność, skarżący nie przebywał w lokalu, jego nieprzebywanie było spowodowane pierwotnie opuszczeniem go w wyniku wykonania orzeczeń wydanych przez właściwe organy państwa, a następnie orzeczeniem sądowym potwierdzono brak możliwości odzyskania utraconego posiadania. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący w lokalu przy ul. Ł. od dawna nie koncentruje swoich interesów życiowych, a jak sam przyznał na rozprawie – zamieszkuje w lokalu przy ul. L., które jest również przedmiotem współwłasności jego i byłej żony. W ocenie Sądu I instancji, deklarowany przez skarżącego zamiar powrotu do lokalu jest jego subiektywnym oświadczeniem nieznajdującym pokrycia w obiektywnych okolicznościach stanu faktycznego sprawy. A tym samym nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji o wymeldowaniu. W skardze kasacyjnej W. M. reprezentowany przez adw. W. K. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 listopada 2016 r., sygn. II SA/Bk 233/16 oraz wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 10 k.p.a., zarzucił nieważność postępowania, poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącego czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wskutek pozbawienia go przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając powyższe na uwadze, w skardze kasacyjnej wniesiono "po stwierdzeniu nieważności postępowania, o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia". W razie niestwierdzenia przez NSA nieważności postępowania z ostrożności procesowej podniesiono następujące zarzuty: 1 .Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, poprzez przyjęcie, że skarżący mimo braku dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego zameldowania przy ul. Ł. [...] w B., gdzie od wielu lat skoncentrowane były jego interesy życiowe i ponawianych wielokrotnie prób powrotu, uniemożliwionych wskutek bezprawnych działań byłej żony I. M., powinien zostać wymeldowany w trybie administracyjnym; 2. Naruszenie - art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - poprzez naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie czy przymusowo spakowany przez byłą żonę skarżący, zostawił w miejscu stałego zameldowania rzeczy osobiste oraz dokumenty niezbędne jako dowody w postępowaniu o podział majątku dorobkowego oraz poprzez przyjęcie za podstawę orzeczenia oczywiście niewiarygodnych zeznań świadków, tj. córki skarżącego M. K., niekryjącej, że jest w konflikcie z ojcem oraz sąsiadki stron J. O., niekryjącej przyjaźni z byłą żoną skarżącego oraz mijającą się wielokrotnie z prawdą w świetle niepodważalnych dowodów rangi urzędowej (z postępowania sądowego i policyjnego), co do okoliczności opuszczenia przez W. M. nieruchomości przy ul. Ł. [...] w Białymstoku i podejmowanych prób powrotu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. Stwierdzenie nieważności postępowania; ewentualnie: 2. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o: 3. Zasądzenie kosztów zastępstwa skarżącego z urzędu, w postępowaniu ze skargi do NSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie przez NSA, czy doszło do nieważności postępowania na gruncie legalności wynikającej z art. 10 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z zawiadomienia Urzędu Miejskiego w [...] z 31 grudnia 2015 r. doręczonego w dniu 5 stycznia 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego, jednoznacznie wynika, że organ przedłuża wydanie decyzji do dnia [...] lutego 2016 r., m. in. ze względu na konieczność zapewnienia wszystkim stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Mimo tego, bez uprzedzenia pełnomocnika skarżącego, decyzja została wydana już w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc z pogwałceniem art. 10 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zasadne są też podniesione wyżej z ostrożności zarzuty naruszenia prawa materialnego i postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący od dnia 2 marca 2014 r. mógł legalnie wrócić do stałego miejsca zamieszkania, które opuścił wskutek czasowej decyzji prokuratury i sądu. Podejmował w tym kierunku odpowiednie kroki faktyczne i prawne niezrealizowane wskutek fizycznego oporu byłej żony i wymiany wszystkich zamków, wzywania Policji pod pretekstem gróźb ze strony skarżącego. Motywem byłej żony nie było zagrożenie lecz niedopuszczenie skarżącego do dokumentów, mających istotne znaczenie w sprawie o podział majątku dorobkowego. Rozwijając treść zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Białymstoku bezkrytycznie przyjął stanowisko organów administracyjnych, w zakresie zebranych dowodów i ich oceny, w tym zeznań świadków. W piśmie z 19 stycznia 2017 r. skierowanym do WSA w Białymstoku I. M. przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej na wstępie zarzucono nieważność postępowania oraz powołano jedną podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieważności postępowania. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy bowiem wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Sytuacja uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie wystąpiła w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że z akt wynika, że w piśmie z 28 grudnia 2015 r. poinformowano pełnomocnika w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (doręczone 30 grudnia 2016 r.), zaś w zawiadomieniu z 31 grudnia 2015 r. w trybie art. 36 § 1 k.p.a. poinformowano o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia 8 lutego 2016 r. (doręczone 5 stycznia 2016 r.). Pełnomocnik miał zatem co najmniej dwa tygodnie (30 grudnia 2015 r. – 14 stycznia 2016 r.) na zrealizowanie uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a., przy czym w dniu 4 stycznia 2016 r. zrealizował je sam skarżący. Poinformowanie pełnomocnika o przedłużeniu wydania decyzji do 8 lutego 2016 r., nie może oznaczać, że dopiero w tym dniu decyzja mogła być wydana. Organ mógł to uczynić wcześniej, zwłaszcza że w zawiadomieniu do pełnomocnika z 28 grudnia 2015 r. wyraźnie wskazano termin 7-dniowy (decyzję wydano po jego upływie). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że w opisanych okolicznościach brak jest naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu mającego wpływ na wynik postępowania. Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Autor skargi kasacyjnej błędnie powiązał zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej pominął także prawidłowe podanie jej podstaw, a treść zarzutów sformułował w sposób bardzo ogólny. Wskazać należy, że jeżeli zarzuty kasacyjne zostaną postawione bardzo ogólnie i z naruszeniem przepisów dotyczących ich formułowania (art. 174 p.p.s.a.), to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że został on błędnie sformułowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.