II SA/Bk 256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. SA w L. Oddział B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oddala skargę W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr geod. [...], położonej w P., gm. Ch., stanowiącej własność A. J., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L., zezwolenia na wejście na teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne wraz z załącznikiem graficznym wynika, iż działka oznaczona nr geod. [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolami MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, UR - usługi rzemieślnicze, Ul - usługi inne i KS - tereny usług komunikacji samochodowej. Natomiast odnośnie przebiegu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, oznaczonej symbolem EsNi, organ ustalił, że linia ta nie przebiega przez działkę będącą przedmiotem wniosku. Na załączniku graficznym uwidoczniono również przebieg planowanej linii średniego napięcia oznaczając ją symbolem EsNp. Na rysunku planu planowana inwestycja również nie przebiega przez działkę będącą przedmiotem niniejszej sprawy. W ocenie organu w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem zmiany lokalizacji przebiegu linii. Choć plan zagospodarowania dopuścił możliwość zmiany lokalizacji inwestycji, to organ może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości jedynie w granicach wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestor określił przebieg inwestycji we wniosku wszczynającym postępowanie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś trasa tej inwestycji nie została określona w części graficznej planu miejscowego obowiązującego na terenie wsi P. Dlatego też - zdaniem organu - nie można uznać, że zamiar budowy tej linii na działce oznaczonej nr geod. [...], chociaż stanowiącej instytucję celu publicznego, dotyczył nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. S.A. Oddział B. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że projektowane linie kablowe służące do zasilania przyszłych i obecnych odbiorców uwzględniają zmianę sposobu zasilania (z linii napowietrznej na linie kablowe) i zgodnie z załącznikiem graficznym usytuowane będą w przyszłym pasie drogowym drogi lokalnej. Taka lokalizacja projektowanych linii w przyszłości - zdaniem Spółki - w żaden sposób nie będzie ograniczać użytkowania działek przez które będzie przebiegać. Spółka wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. w pkt 4.6.5, określa, gdzie powinny być sytuowane nowe sieci, wskazując że sieć elektroenergetyczna napowietrzna i podziemna może być realizowana w pasach drogowych na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę - zdaniem Spółki - część działki nr geod. [...] jest właśnie przeznaczona w przyszłości pod drogę publiczną. W ocenie Spółki z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że lokalizacja projektowanych sieci SN jest zgodna z zapisami planu, albowiem w pkt 4.7 planu wskazuje, gdzie powinny być sytuowane sieci uzbrojenia terenu - Ustala się lokalizację sieci uzbrojenia terenu w liniach rozgraniczających ulic gminnych i powiatowych w obszarach zabudowanych. Projektowane sieci elektroenergetyczne SN, zgodnie z treścią art. 2 pkt. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią właśnie sieci uzbrojenia terenu. Zdaniem Spółki organ błędnie przyjął, że istniejąca linia EsNp nie przechodzi przez działkę nr geod. [...], w związku z czym w sprawie nie zachodzi konieczność zmiany istniejącej linii. Organ powinien - zdaniem Spółki - ograniczyć sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, gdyż zostały spełnione wszelkie przesłanki ustawowe dla wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie. Reasumując powyższe - w ocenie Spółki - planowana inwestycja celu publicznego została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i odpowiada założeniom inwestycyjnym P. S.A. z siedzibą w L. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest, czy została spełniona przesłanka zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że poza sporem pozostaje, iż nieruchomość, oznaczona działką nr geod. [...], położona jest na terenie objętym uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2002 r. nr 4, poz.70). W § 1 części opisowej przedmiotowego planu wskazano, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, w tym w ust. 3 - miejscowości Ł. z wyłączeniem działki nr ew. [...], J., P. z wyłączeniem działek nr ew. [...], [...] i [...], przedstawionych w rysunkach planu stanowiących załączniki do tego planu. Przedmiotowy plan wskazuje również, że zgodnie z zapisem objętym w § 3 ust. 4.6 zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejących i projektowanych sieci i urządzeń elektroenergetycznych. Budowa sieci i urządzeń elektroenergetycznych wymaga uzyskania warunków technicznych zasilania od ich Zarządu na etapie projektu budowlanego inwestycji. Natomiast w § 3 ust. 4.6.3. planu określono m.in., że ustala się rezerwę terenu pod projektowane stacje transformatorowe wraz z liniami zasilającymi SN 15 kV, jak wskazano w rysunku planu. Dopuszcza się zmianę lokalizacji linii SN 15 KV oraz stacji transformatorowych pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenu i zachowane będą obowiązujące w tym zakresie przepisy szczególne. Analizując powyższe organ odwoławczy wskazał, że z załącznika graficznego planu miejscowego wynika, iż działka będąca przedmiotem wniosku położona jest na terenie oznaczonym symbolami MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, UR - usługi rzemieślnicze, Ul - usługi inne i KS - tereny usług komunikacji samochodowej. Natomiast przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia na rysunku planu oznaczono symbolem EsNi. Linia ta nie przebiega przez działkę będącą przedmiotem wniosku. Ponadto na rysunku planu wskazano przebieg planowanej linii średniego napięcia, oznaczonej symbolem EsNp. Planowana inwestycja również nie przebiega przez działkę, oznaczoną nr geod. [...]. Trasa wskazanej we wniosku z 26 maja 2015 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestycji, nie została określona w części graficznej planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, plan w części opisowej dopuścił możliwość zmiany lokalizacji linii SN 15 KV oraz stacji transformatorowych, jednakże bez określenia przebiegu takiej sieci na rysunku planu, nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, które nie zostały przeznaczone w planie na ten cel z powołaniem się na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym wypadku jedyną możliwością jest zrealizowanie inwestycji za zgodą właściciela obciążanej nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestor może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela tylko tych nieruchomości, które pod tego typu inwestycje zostały w planie przeznaczone. Jeżeli tak się nie stało, nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji z wykorzystaniem unormowania art. 124 ustawy. Organ odwoławczy za niezasadne uznał zawarte w odwołaniu stanowisko Spółki, iż skoro plan dopuszcza zmianę lokalizacji sieci energetycznych, możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, z wykorzystaniem unormowania art. 124 ustawy. Zdaniem organu również to, że część działki nr geod. [...], przeznaczona w przyszłości jest pod drogę publiczną, nie może stanowić podstawy do skorzystania z przymusowego ograniczenia prawa własności, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN w pasie drogowym planowanej drogi. Konkludując organ stwierdził, że brak określenia zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym albo brak decyzji lokalizacyjnej stanowią przesłanki negatywne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Spółka i zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania; - art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania; 2. przepisów postępowania, mianowicie: - art. 8 K.p.a., poprzez wskazanie błędnego prawnie uzasadnienia zaskarżonej decyzji podczas gdy od organu administracji w szczególności wymaga się znajomości obowiązujących przepisów prawa i ich właściwego stosowania, - rażące naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie i zebranie całego materiału w sprawie a przez to nieuwzględnienie wniosku odwołującej, pomimo tego, że jest on w pełni uzasadniony i konieczny; - rażące naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem. Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że proponowana lokalizacja urządzeń energetycznych na działce oznaczonej nr [...] jest zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zakłada rezerwę terenu pod projektowane stacje transformatorowe z liniami zasilającymi SN 15 kV jak wskazano w rysunku planu. Dopuszcza on zmianę lokalizacji linii SN 15 kV oraz stacji transformatorowych pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenu oraz zachowane będą obowiązujące w tym zakresie przepisy szczególne. Plan miejscowy w pkt 4.6.5., określa gdzie powinny być sytuowane nowe sieci, wskazując że sieć elektroenergetyczna napowietrzna i kablowa - podziemna może być realizowana w pasach drogowych i na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Taka lokalizacja projektowanych linii w przyszłości nie będzie w żaden sposób ograniczać użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem, przez które będzie przebiegać. Część działki o nr [...] jest właśnie przeznaczona w przyszłości pod drogę publiczną. Zatem z zapisów planu jednoznacznie wynika, że lokalizacja projektowanych linii SN jest z nim zgodna, albowiem plan wskazuje gdzie powinny być sytuowane sieci uzbrojenia terenu. Ustala się lokalizację w liniach rozgraniczających ulic gminnych i powiatowych w obszarach zabudowanych. Zatem organ błędnie przyjął, iż istniejąca linia nie przechodzi przez działkę o nr [...]. Nadto strona skarżąca wywiodła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z założenia jest aktem dość elastycznym, wymagającym interpretacji merytorycznej treści mającej charakter normatywny. Oznacza to, że ustalenia planu należy odkodowywać z jego części tekstowej i graficznej łącznie. Rysunek planu jako znak graficzny nie może natomiast wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest opisany w tekście planu i nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza bowiem zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Powoduje to więc daleko idące konsekwencje prawne, w związku z czym mało prawdopodobne jest istnienie sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako: u.g.n. (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że inwestycja planowana przez skarżąca Spółkę jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten jako cel publiczny wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. W sprawie niniejszej bezspornym jest również to, że wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. został poprzedzony rokowaniami z właścicielem nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie budzi także wątpliwości, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...], na której miałaby być wybudowana opisana linia kablowa jest położona na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] grudnia 2001 r. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego czy została spełniona przesłanka zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja nie odpowiada ustaleniom przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości naruszałoby dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n. Z załącznika graficznego planu miejscowego wynika, że działka będąca przedmiotem wniosku położona jest na terenie oznaczonym symbolami MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, UR - usługi rzemieślnicze, Ul - usługi inne i KS - tereny usług komunikacji samochodowej. Zarówno istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia EsNi jak i planowana linii średniego napięcia EsNp, nie przebiega przez działkę będącą przedmiotem wniosku. Słusznie zatem organy przyjęły, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przypadkiem zmiany lokalizacji przebiegu linii. Istotnie plan w części opisowej dopuszcza zmianę lokalizacji linii SN i 15 Kv oraz stacji transformatorowych (§ 3 ust. 4.6.3.). Niemniej jednak, w ocenie Sądu, zmiana lokalizacji może być dopuszczalna jedynie w przypadku nieruchomości, które zostały przeznaczone w planie na ten cel. Natomiast działka nr [...] nie została przeznaczona na taki cel. W takim wypadku nie można mówić o zmianie lokalizacji linii na przedmiotowej działce, albowiem taka linia w ogóle nie przebiega przez tę działkę. Słusznie organy stwierdziły, że niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przymusowego ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, które pod tego typu inwestycje nie zostały w planie przeznaczone. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., OSK 664/08, dostępny w CBOSA). Konkludując stwierdzić należy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami graficznymi nie zawierają przeznaczenia działki nr [...] na realizację linii kablowych, a zatem nie został spełniona przesłanka zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., stwierdzić trzeba, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podstawą tych zarzutów nie może być argumentacja dotycząca tego, że organ wydał decyzję sprzeczną z prawem. Treść decyzji wydanej na podstawie prawidłowej podstawy prawnej, ale nieodpowiadająca żądaniu strony nie może uzasadniać powyższych zarzutów. Przekonanie strony o niezgodności decyzji z prawem może być weryfikowane poprzez odpowiednie środki zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.