II SA/Lu 152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi związku wyznaniowego [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2015r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego związku wyznaniowego [...] w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania związku wyznaniowego [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] 2015 r., znak: [...], którą organ ten odmówił umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej za 2015 rok, w kwocie [...]zł, naliczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2015 r., znak: [...], z tytułu wyłączenia z rolniczego użytkowania gruntu o pow. 0,1471 ha. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...], zezwolił T. S.-K., M. K. oraz M. K. – poprzednim właścicielom gruntu, posiadanego obecnie przez stronę odwołującą się, na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej powierzchni 0,1471 ha pod parking o powierzchni 0,1471 ha, stanowiący działki nr [...], o powierzchni 0,1246 ha, w klasie bonitacyjnej RII oraz nr [...], o powierzchni 0,0225 ha w klasie bonitacyjnej RII. Związek wyznaniowy [...] pismem z dnia 24 września 2015 r. zwrócił się o wystąpienie do Marszałka Województwa L. o umorzenie zapłaty stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej za 2015 rok w kwocie [...]zł. Uzasadniając ten wniosek podniesiono, że na nieruchomości, tj. na działkach o nr: [...] w L. przy ul. [...], powstał obiekt, który służy zaspokajaniu potrzeb religijnych całej miejscowej społeczności. Zawiadomieniem z dnia 3 października 1996 r. w sprawie znak: [...] Prezydent Miasta L. zawiadomił o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i nie wniósł sprzeciwu do użytkowania budynku "strażnicy" położonej przy ul. [...] w L.. Obiekt ten, jak wskazano we wniosku, należy do kategorii X obiektów budowlanych, tzn. jest budynkiem kultu religijnego i jest to inwestycja mieszcząca się w zamkniętym katalogu wymienionym w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona wskazała, że kwota opłat rocznych stanowi znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...], gdyż obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków. We wniosku podniesiono, że [...] nie prowadzą żadnej działalności zarobkowej, a wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar składanych z własnej inicjatywy ofiarodawców. Wnioskiem z dnia 6 października 2015 r. Prezydent Miasta L., na prośbę [...] w [...], zwrócił się do Marszałka Województwa L. o umorzenie stałej opłaty rocznej za 2015 rok w kwocie [...]zł. Organ pierwszej instancji opisaną wyżej decyzją odmówił uwzględnienia tego wniosku, wskazując, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej określone w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Organ podkreślił, że w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że parking usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. Ponadto strona odwołująca nie przedstawiła dowodów, które przemawiałyby za umorzeniem opłaty. Samo stwierdzenie, że jest to znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...], nic nie mówi o sytuacji tej społeczności, to jest o jej liczebności i sytuacji finansowej – przykładowo jaka kwota wpłynęła z datków za określony okres poprzedzający termin opłaty. Kolegium zauważyło przy tym, że kwota opłaty rocznej uiszczanej raz do roku w terminie do 30 czerwca wynosi [...] zł. W ocenie organu, umorzenie w takiej sytuacji stałej opłaty rocznej prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o taką ulgę w tych opłatach, które – co do zasady – winien ponosić każdy podmiot, któremu zezwolono na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego. Zdaniem Kolegium, zasadne było również stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może skutkować umorzeniem opłaty, bez wykazania ważnego interesu, który by to umorzenie uzasadniał. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyli [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Strona skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, - art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1996 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że wspomniana wyżej inwestycja nie jest inwestycją z zakresu kultu religijnego, ze względu na to, że nieruchomość, na której zrealizowany jest parking, stanowi ewidencyjnie odrębne działkę, na których nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Strona skarżąca podniosła, że działki o numerach ewidencyjnych 36/32 oraz 36/37, wobec których została wydana decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, stanowią całość funkcjonalną. Okoliczność ta nie daje podstaw do uznania, że samo geodezyjne wyodrębnienie działki i nadanie oddzielnego numeru zmienia jej status jako części składowej nieruchomości. Nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje bowiem skutków cywilnoprawnych. Strona skarżąca podkreśliła również, że jeżeli takie działki objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość, zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/2013. Prawnym kryterium wyodrębnienia nieruchomości jest zatem księga wieczysta, a grunt objęty określoną księgą wieczystą stanowi odrębną nieruchomość, bez względu na ilość działek ewidencyjnych, z których się składa. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy na podstawie art. 21 ustawy o księgach wieczystych i hipotece połączono odrębne działki i objęto je jedną księgą wieczystą, tworzą one jedną całość, to jest jedną nieruchomość. Jeżeli dla poszczególnych działek założono odrębne księgi wieczyste stanowią one odrębne nieruchomości. Oznacza to, że połączenie w jednej księdze wieczystej odrębnych nieruchomości powoduje, że tracą one swoją samodzielność i samoistność. Stają się jedną nieruchomością gruntową, czego skutkiem jest obowiązywanie zasady "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość". Strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji nie zakwestionowały tego, że w pozostałym zakresie na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] zrealizowana została inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego ani tego, że wspomniana inwestycja prowadzona jest w interesie społeczności lokalnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 tej ustawy, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W myśl zaś art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Jednakże zgodnie z art. 12 ust. 16 cyt. ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może między innymi umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Norma prawna zrekonstruowana z treści art. 12 ust. 16 cyt. ustawy stanowi, że właściwy organ może umorzyć całość należności z tytułu opłaty rocznej, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Jak wynika z tego przepisu, organ administracji w procesie stosowania prawa, rozstrzygając wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem wobec uznaniowego charakteru decyzji, sposób załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 799/14). W utrwalonym od lat orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak, aby było możliwe dokonanie rzeczywistej oceny zarówno stanu majątkowego podmiotu domagającego się zastosowania ulgi jak i innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tego żądania. W ocenie Sądu organy obu instancji uchybiły obowiązkowi rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wyżej określonymi wymaganiami. Przede wszystkim wadliwe było przyjęte przez Marszałka Województwa L. stanowisko, że parking, usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania, wprawdzie przylega do zabudowanej nieruchomości, stanowiącej obiekt przeznaczony dla wiernych związku wyznaniowego, jednak są to odrębne działki, na których nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Marszałek przyjął, że wprawdzie wierni przybywając do świątyni parkują tam swoje samochody, lecz nie ma to związku z zaspokojenie potrzeb religijnych wiernych. Organ odwoławczy zaakceptował ten pogląd, stwierdzając lakonicznie, że parking nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. Zauważyć jednak należy, że poczynione przez organy ustalenia, a następnie wyprowadzony wniosek o wystąpieniu negatywnej przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego związku wyznaniowego, były wadliwe i doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wynika wprost z przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych od gruntów rolnych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, między innymi z zakresu kultu religijnego, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Odkodowanie treści zawartej w tym przepisie normy prawnej wymaga zastosowania dodatkowych – poza wyłącznie tekstową – metod wykładni, przy czym w analizowany przypadku będzie to wykładnia funkcjonalna i systemowa. Przy zastosowaniu tej metody wykładni, nie ma wątpliwości, że analizowana norma prawna w swojej hipotezie zakłada, że ustawodawca uzależnił możliwość uzyskania omawianego umorzenia od zrealizowania takiej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jednocześnie jest związana z kultem religijnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości (jakkolwiek stanowiącej działkę ewidencyjną o innym numerze), jest ściśle rzecz ujmując inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie dzielności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że konstytucyjna wolność sumienia i wyznania realizuje się między innymi poprzez stworzenie realnej gwarancji swobody wypełniania przez kościoły i inne związki wyznaniowe funkcji religijnych, co rodzi obowiązek poszanowania metod uzewnętrzniania - indywidualnie lub zbiorowo - danej religii, jak i środków utrzymania wspólnoty religijnej, w tym wspólnych spotkań (zob. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.). Z tego punktu widzenia uznać należy, że podjęcie w XXI wieku działania w celu urządzenia parkingu na potrzeby wiernych chcących skorzystać z miejsca kultu, z pewnością stanowi o staranności wobec wiernych i mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, związanej z kultem religijnym. W świetle powyższego uznać należy, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne poprzez wadliwą wykładnię art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co czyni ich rozstrzygnięcia wadliwymi. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania wyczerpujący (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), bowiem organy obu instancji zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżącego związku wyznaniowego rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności. Badając tę kwestię organy będą miały na uwadze - co pominięto w dotychczasowym postępowaniu - że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jakkolwiek majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, to osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej, a nadto w tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla kwestii określenia granic obowiązku gromadzenia i dokumentowania danych o przychodach skarżącego związku wyznaniowego, gdyż ów przywilej musi być respektowany także i postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny opisanego na wstępie wniosku o umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej, mając na uwadze stanowisko Sądu w tym zakresie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.