II SAB/Wa 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., Ł.G. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o udostępnienie informacji publicznej, o udostępnienie korespondencji (w formie papierowej oraz elektronicznej) pomiędzy wykonawcą (S. Sp. z o.o.), a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą opracowania Programu Funkcjonalno-Użytkowego (PFU) na poczet realizacji ,,Projektu i budowy autostrady [...] na odcinku od km [...] (od węzła S. bez węzła) do km [...]’’ oraz ,,Projektu i budowy autostrady [...] na odcinku od km [...] do km [...]’’. W odpowiedzi na powyższy wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako ,,GIODO’’ pismem z dnia [...] listopada 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.z 2015 r., poz. 2058, dalej jako,,u.d.i.p’’) i nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Organ wskazał, iż korespondencja prowadzona pomiędzy GDDKiA a wykonawcą w toku opracowania Programu Funkcjonalno-Użytkowego miała na celu uzgodnienie ostatecznego kształtu tego dokumentu, została wytworzona w czasie uzgadniania stanowisk i miała roboczy charakter. Ł.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpoznaniu jego wniosku. Skarżący zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 u.d.i.p wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej. Wskazał, iż żądane informacje związane są z realizacją umowy zawartej w wyniku postępowania przetargowego pomiędzy GDDKiA a firmą doradczą S. Sp. z o.o. na przygotowanie Programu Funkcjonalno-Użytkowego (dalej jako ,,PFU’’) dla realizacji ,,Projektu i budowy autostrady [...]’’ na podanych we wniosku odcinkach. PFU służy do ustalenia planowanych kosztów prac projektowych i robót budowlanych, opisu przedmiotu zamówienia, przygotowania oferty szczególnie w zakresie obliczenia ceny oferty oraz wykonania prac projektowych. Ostateczny kształt i brzmienie PFU ustalane jest w trakcie wymiany stanowisk oraz uwag co do treści tego dokumentu pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Skarżący podkreślił, iż korespondencja dotycząca przygotowania Programu Funkcjonalno-Użytkowego została wytworzona w ramach działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, posiada walor informacji, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych i odnosi się do konkretnych faktów i ustaleń, a zatem zawiera informację publiczną. Dalej skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej korespondencji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał prezentowane stanowisko, że przedmiotowa korespondencja ma charakter organizacyjny (roboczy) i ma ona na celu zaprezentowanie opinii oraz opracowanie stanowiska służącego do określenia wymagań co do projektu i budowy autostrady [...] na odcinku [...]. Korespondencja ta nie zawierała ostatecznego stanowiska GDDKiA, odnoszącego się do spraw publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Innymi słowy materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż poza sporem pozostaje to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast kwestii, czy korespondencja pomiędzy wykonawcą (S. Sp. z o.o.) Programu Funkcjonalno-Użytkowego a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad opracowywanego na poczet realizacji ,,Projektu i budowy autostrady [...]’’ na wskazanych we wniosku odcinkach, posiada walor informacji publicznej. W celu dokonania takiej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zażądał od GDDKiA przedstawienia przedmiotowej korespondencji. Analiza przedstawionych materiałów doprowadziła Sąd do wniosku, iż żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Poza sporem jest, iż korespondencja ta została wytworzona na etapie przygotowywania Programu Funkcjonalno-Użytkowego dla realizacji ,,Projektu i budowy autostrady [...]’’, który, jak wynika z nadesłanych materiałów, miał zawierać opis przedmiotu zamówienia, wymagania technologiczne, prognozy ruchu z rozkładem ruchu na węzłach, część informacyjną i specyfikacje techniczne niezbędne do projektowania. Przedmiotowa korespondencja zawiera materiały z cyklicznie odbywanych wewnętrznych zebrań i narad, których celem było omawianie spraw bieżących oraz przyjęcie wniosków i ustalenie zadań do wykonania. Ustalenia z tych narad i uwagi na nich przekazane miały stanowić wskazania w przygotowaniu kolejnych redakcji PFU. Skarżący przyznaje w skardze, że ostateczny kształt i brzmienie PFU ustalane jest w trakcie wymiany stanowisk oraz uwag co do treści tego dokumentu pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. W świetle powyższego, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że przedmiotowa korespondencja ma charakter organizacyjny (roboczy) i miała ona na celu zaprezentowanie opinii oraz wypracowanie stanowiska służącego do określenia wymagań, co do ,,Programu i budowy autostrady’’. Korespondencja ta nie zawiera więc ostatecznego stanowiska GDDKiA, odnoszącego się do spraw publicznych. Takim dokumentem przesądzającym o kierunku działania podmiotu zobowiązanego jest niewątpliwie dokument w postaci Programu Funkcjonalno-Użytkowego opracowany na poczet realizacji ,,Projektu i budowy autostrady [...]’’. Wskazać należy, iż sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. W tym miejscu wartym przywołania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Reasumując, żądana informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli, czy wiedzy organu władzy publicznej, nie posiada waloru informacji publicznej. W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać kroki przedsięwzięte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie, a polegające na powiadomieniu wnioskodawcy o tym, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Prezentując takie stanowisko, organ nie był zaś zobowiązany do tego, aby wydawać decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzję taką wydaje się jedynie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a organ z pewnych względów nie chce jej ujawnić. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.