III SA/Gd 451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2016 r. nr SKO Gd/4046/15 w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 3. Decyzją z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w punkcie 1 - uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 sierpnia 2015 r. o odmowie ustalenia dla M. K. zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014r. i ustaliło dla niej prawo do zasiłku dla opiekuna tytułem opieki nad T. B. (matką) na okres od 1.07.2013-14.05.2014r., w punkcie 2 – ustaliło odsetki za okres do 15.05.2014r., w punkcie 3 – odmówiło ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia 15.05.2014r. W podstawie prawnej organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 18.06.2014r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił dla M. K. –w punkcie 1 decyzji - prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad T. B. na okres 1.07.2013r.-14.05.2014r., w punkcie drugim – ustalił odsetki za okres do 15.05.2014r. , w punkcie trzecim - odmówił ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 15.05.2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28.07.2015r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając, że na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można było jednoznacznie ustalić, czy opieka sprawowana przez stronę jest rzeczywiście stała i długotrwała. Organ I instancji obowiązany był uzupełnić materiał dowodowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję z dnia 25 sierpnia 2015 r., odmawiając M. K. zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucję zasiłków dla opiekunów regulują m.in. przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast warunek sprawowania opieki – o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - należy odczytywać jako sprawowanie stałej, długotrwałej opieki. Ustalono, że opieka sprawowana przez stronę nie jest stała, tj. nie jest sprawowana przez całą dobę przez wszystkie dni w tygodniu. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że opieka winna być sprawowana w każdym czasie, a nie tylko w pewnych momentach w trakcie doby. Nie jest konieczne wspólne zamieszkiwanie- wystarczy, aby opiekun zamieszkiwał w odległości, która nie stoi na przeszkodzie sprawowaniu stałej opieki. Ustalono ponadto, że wiele czynności, których wymaga opieka nad matką wnioskodawczyni może być wykonywanych po godzinach pracy , np. utrzymywanie w czystości mieszkania, robienie zakupów, wizyty u lekarza, realizacja recept, sprzątanie w ogrodzie. W związku z tym, że opieka sprawowana przez stronę nie nosiła przymiotu opieki stałej , odwołanie nie było zasadne. Kolegium zmieniło jednak decyzję organu I instancji, gdyż poza nią pozostał okres 1.07.2013 r.-14.05.2014 r. Kolegium w związku z tym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło dla M. K. prawo do zasiłku dla opiekuna tytułem opieki nad matką w w/w okresie, ustaliło odsetki za okres do 15.05.2014 r., i odmówiło ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 15.05.2014 r. M. K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, kwestionując treść rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad rodzicami od kilku lat, jest do ich dyspozycji o każdej porze. Odpowiedzi dotyczące wymiaru sprawowanej przez nią opieki wynikały ze sposobu zadawania pytań. Stwierdziła, że spełnia warunki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. skarżąca sprecyzowała, że skarga dotyczy tej części decyzji, która odmawia przyznania jej świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad matką. Niesporne było, że skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy niezgodnego z Konstytucją art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz.1548). Przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanego przepisu było stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. K 27/13 (OTK- A z 2013 r., nr 9, poz.134), że ustawodawca dopuścił się naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony. W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Skarżąca spełnia przesłanki z przywołanego przepisu art. 2 ust.1 ustawy. Z kolei art. 2 ust.2 ustawy stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ustawa z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w dniu 31 grudnia 2012 r. stanowiła w art. 17 ust. 1 pkt 2 , że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (...) osobom, na których (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, że art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, organ może odebrać oświadczenie o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., odpowiednio za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1, lub w dniu składania wniosku. Oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 5 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w/w oświadczenie. Znajduje się ono we wniosku o ustalenie i wypłatę zasiłku dla opiekuna z dnia 21 maja 2014 r. i zawiera klauzulę , o jakiej mowa w art. 5 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 31 marca 2016 r. ustalił dla skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i ustalił odsetki. Decyzja w tej części nie została przez skarżącą zaskarżona i pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2, organ zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. Organ odwoławczy odmówił ustalenia dla skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna za w/w okres, to jest od dnia 15 maja 2014 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stanowisko zajęte przez organ po uzyskaniu m.in. wywiadu środowiskowego, sprowadzające się do tezy , że skarżąca nie sprawuje opieki nad matką stale, tj. przez całą dobę przez wszystkie dni w tygodniu, bowiem sprawuje ją przez pięć godzin od poniedziałku do piątku, a wiele czynności opiekuńczych może być wykonywanych po godzinach pracy. W ocenie organu do sprawowania stałej opieki nie jest konieczne wspólne zamieszkiwanie, wystarczające jest natomiast, by opiekun zamieszkiwał w odległości, która sprawowaniu stałej opieki nie stoi na przeszkodzie. Zauważyć należy, że w odwołaniu skarżąca podała , że w miejscowości, w której mieszkają jej rodzice nie ma sklepu, apteki, przychodni. Ona sama mieszka w miejscowości położonej 17 km od miejsca zamieszkania rodziców. Jej syn jest także niepełnosprawny. Jeżeli jest taka konieczność skarżąca jest do dyspozycji rodziców o każdej porze. Konieczne jest m.in. palenie w piecu , konieczne są też wyjazdy do lekarzy i wyjazdy w celu zakupu leków. W jej przypadku nie jest możliwe pogodzenie wykonywania pracy zarobkowej z opieką nad matką. Organ odwoławczy w nawiązaniu do twierdzeń odwołania lakonicznie stwierdził, że argumenty te nie dowodzą, że sprawowana opieka jest stała w rozumieniu podanym przez organ. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że przesłanką ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna nie jest "stałe" sprawowanie opieki, rozumiane jako sprawowanie opieki " przez całą dobę przez wszystkie dni w tygodniu", jak przyjmuje organ, opierający swe stanowisko zapewne na fragmencie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym mowa jest o orzeczeniu o niepełnosprawności, zawierającym wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby (...). Gdyby nawet uznać to za wskazówkę dla oceny spełnienia przesłanek uprawniających do zasiłku dla opiekuna zauważyć należy, że orzeczenie o niepełnosprawności nie dotyczy jedynie stałej opieki , a dotyczy opieki stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy. Podkreślenia wymaga, że ustawa uzależnia prawo do zasiłku dla opiekuna od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Należy mieć też na uwadze, że ustawa przy ustalaniu prawa do przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 15 maja 2014 r. kładzie – w art. 7 ust. 1 - nacisk na potwierdzenie faktu sprawowania opieki. Nie chodzi przy tym, bynajmniej, o swego rodzaju weryfikację ustaleń, dokonanych na potrzeby przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już wyżej wskazano, prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje osobie, która utraciła prawo do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaszenia decyzji przyznającej to świadczenie. Zasiłek dla opiekuna jest niejako kontynuacją wcześniej przyznanego świadczenia. W konsekwencji uznać należy, że prawo do tego zasiłku przysługuje dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego , który legł u podstaw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by skarżąca zmieniła ( ograniczyła) w radykalny sposób sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Zauważyć też należy, że skarżąca opiekuje się nie tylko niepełnosprawną matką, ale i chorym ojcem. Jej rodzice nie są w stanie pomóc sobie nawzajem - z uwagi na stan zdrowia. Zdaniem Sądu nie było podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy, że skarżąca nie spełnia przesłanek koniecznych dla uzyskania zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 15 maja 2014r. Konieczność dojazdów do miejsca zamieszkania matki, załatwianie wielu spraw ( zakupy, opieka lekarska) poza miejscem jej zamieszkania, charakter i rodzaj wykonywanych czynności ( np. palenie w piecu) powodują, że wykonywane czynności opiekuńcze są bardziej, niż zwykle, czasochłonne. Trudno uznać , w realiach niniejszej sprawy, by sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie stało na przeszkodzie wykonywaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia od dnia 15 maja 2014 r. ( zaskarżony pkt 3 decyzji) i – jednocześnie - przyznając skarżącej prawo do tego świadczenia za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. ( pkt 1 decyzji) jest w swych rozstrzygnięciach niekonsekwentny. Treść punktu 1 i punktu 2 art. 2 ust.2 ustawy nie różni się właściwie co do warunków, od których zależy prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca użył określeń "spełniała warunki" i "spełnia warunki" z uwagi na różne okresy wymienione w tych punktach ( przed wejściem w życie ustawy, po wejściu w życie ustawy). Z uzasadnienia decyzji nie wynika , z jakich przyczyn organ w tych dwóch przypadkach orzekł odmiennie , a zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, by przed dniem 15 maja 2014 r. skarżąca sprawowała opiekę nad matką w inny sposób, niż po tej dacie. Tak więc , w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w punkcie 3 bezzasadnie odmawia skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 15 maja 2014 r. W tej sytuacji Sąd skargę uwzględnił. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że uzasadnienie prawne decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy, choć przepisy właściwej ustawy przywołał, uczynił to w sposób co najmniej bezrefleksyjny. Zacytował bowiem jej kilkanaście przepisów, niezależnie od tego, czy miały one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też nie, a niektóre przywołał dwukrotnie. Taki sposób konstrukcji uzasadnienia decyzji oczywiście nie miał wpływu na wynik sprawy, ale nie sposób kwestii tej pominąć. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem przejrzyście wyjaśniać - w szczególności stronie - jakie przepisy prawa organ brał pod uwagę przy rozpatrzeniu wniosku czy odwołania. W niniejszej sprawie nie sposób wskazać powodów przywołania przez organ odwoławczy przepisów nie związanych bezpośrednio z rozstrzygnięciem ( przykładowo dotyczących ubiegającego się o przedmiotowe świadczenie rolnika , jego małżonka czy domownika czy aktualizacji wywiadu środowiskowego). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. , uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania w części dotyczącej prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 15 maja 2014 r. organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe stanowisko.