II GSK 4226/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. J. – [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1034/16 w sprawie ze skargi S. J. – [...] na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1034/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. J. – PPUH "J." s.c. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Sąd I instancji ustalił, że skarżący dnia 16 maja 2014 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej. W dniu 16 grudnia 2014 r. między skarżącym a Agencją została zawarta umowa cywilnoprawna o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu, na podstawie której miała być wypłacona pomoc finansowa w wysokości 282 535 zł. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. Agencji poinformowała, że w związku niewypełnieniem zobowiązań umownych przez skarżącego odmawia wypłaty pomocy. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 23 października 2015 r. Agencja pozytywnie rozpatrzyła wniosek i przywróciła go do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pismem z 8 grudnia 2015 r. poinformował skarżącego o odmowie wypłaty pomocy ze względu na naruszenie warunków umowy. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie organ pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. poinformował stronę o zatwierdzeniu do wypłaty kwoty pomocy w wysokości 100 000 zł. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który pismem z dnia 2 lutego 2016 r. został rozpatrzony negatywnie. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie organ pozostawił bez rozpoznania pismem z dnia 25 lutego 2016 r. Pismo z dnia 25 lutego 2016 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na wskazany wyżej pismo Agencji stwierdzając, że źródłem sprawy między stronami jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją przez skarżącego projektu, objętego PROW na lata 2007-2013. Zatem ocena prawidłowości realizacji zobowiązań wynikających z takiej umowy przez jej strony wraz z kontraktowymi konsekwencjami dokonania takiej oceny podlega kontroli sądów powszechnych. Będące przedmiotem skargi pismo Agencji z dnia 25 lutego 2016 r. dotyczy konsekwencji niewykonania przez skarżącego zobowiązań przewidzianych umową z dnia 16 grudnia 2014 r., natomiast sam organ jest stroną stosunku cywilnoprawnego, realizująca swoje uprawnienia kontraktowe, a nie jako organ administracji publicznej. Sąd podkreślił, że wskazana umowa zawiera również odwołanie do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z tej umowy, z którego wynika, że w przypadku braku porozumienia między Agencją a beneficjentem, wszystkie spory rozstrzygane będą prze sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji (§ 18 umowy). W związku z powyższym Sąd I instancji stanął na stawisku, że spór co do słuszności podjętej przez Agencję czynności w zakresie odmowy wypłaty całości pomocy podlega kognicji sądu powszechnego, którego właściwość zostanie ustalona zgodnie z § 18 umowy. Powyższe koresponduje z regulacją art. 22 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) od rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy. Przepis ten nie dotyczy jednak sytuacji, w której wydano rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty pomocy. Rozstrzygnięcia te podejmowane są na różnych etapach i zmierzają do ustalenia innych okoliczności. Pierwsze rozstrzygnięcie ma na celu ustalenie, czy danemu podmiotowi może być przyznana pomoc na daną operację, drugie zaś ma ustalić, czy beneficjent wypełnił wszystkie wynikające z umowy i przepisów prawa warunki do wypłaty pomocy. Sąd podkreślił, że umowa zawarta w dniu 16 grudnia 2014 r. miedzy Agencją a Skarżącym określa prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Oznacza to definitywne zamknięcie etapu postępowania, w którym właściwa była droga postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a). art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 173 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że w sprawie wnioskodawcy nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego; b). art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu zarzutów skarżącego, a następnie wyrażające się w niebadaniu w ogóle argumentów podniesionych przez stronę skarżącą względem całokształtu czynności organu; c). art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1-5 Rozporządzenia Komisji UE Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niezastosowanie i nieobjęcie kontrolą działalności organu, którego działania mają charakter administracyjny, a nie cywilny. 2. przepisów postępowania: a). art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wezwania z dnia 18 lutego 2016 roku do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy wypłaty na rzecz wnioskodawcy pomocy dla operacji realizowanej na podstawie umowy z dnia 16 grudnia 2015 r., wskazując jednocześnie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, stwierdzenie, że odmowa przyznania skarżącemu pomocy narusza prawo, stwierdzenie uprawnienia do ubiegania się przez skarżącego o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej oraz zobowiązanie Prezesa Agencji do ponownego rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania wyroku oraz zobowiązanie Prezesa ARiMR do wypłaty na rzecz skarżącego kwoty 119.653,82 złotych (słownie: sto dziewiętnaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt trzy złote i osiemdziesiąt dwa grosze) za utworzenie 3 miejsc pracy w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne dla operacji realizowanej na podstawie umowy przyznania pomocy z dnia 16 grudnia 2014 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 reguluje między innymi warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23 ustawy, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej, a postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu w ramach działań wyszczególnionych w art. 22 ust. 1 ustawy, można podzielić na dwa etapy. W pierwszym etapie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca ich nie spełnia, podmiot wdrażający informuje, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (art. 22 ust. 3). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznanoby pomoc finansową. W takiej sytuacji prawodawca przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi wówczas do drugiego etapu (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2149/14). Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zawarł w dniu 16 grudnia 2016 r. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o przyznanie prawa pomocy dla operacji w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Z postanowień tej umowy wynika, że beneficjent zrealizuje w jednym etapie (§ 3 pkt 4 umowy), a Agencja zobowiązuje się do wypłacenia pomocy w wysokości 282 535 zł jednorazowo (§ 4 pkt 1 i 2 umowy). Rozpatrując wniosek o płatność Agencja sprawdza zgodność realizacji operacji lub jej etapu, a procedura sprawdzenia określona jest szczegółowo w § 8 umowy. Stosownie zaś do § 9 pkt 4 umowy, w razie niespełnienia lub naruszenia określonych w umowie warunków przez beneficjenta, Agencja odmawia wypłaty pomocy. Zgodnie zaś z § 18 umowy, wszystkie spory między Agencją a beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji. Z powyższego wynika, że w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego i (ewentualnie) sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie wnioski o płatność i oraz pisma organu kierowane, stosownie do zapisów umowy, do beneficjenta, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, a wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny. Zasadnie więc Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.