II OSK 2394/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 93/16 w sprawie ze skargi W.L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 93/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał W.L. wyłączenie z użytkowania komina obsługującego budynek nr [...] przy ul. [...] w [...] i nałożył na stronę obowiązek zdemontowania rury odprowadzającej dym, zamocowanej na ścianie budynku sąsiedniego – przy ul. [...] w [...] oraz zaczopowanie miejsca jej włączenia. W trakcie kontroli, przeprowadzonej przez pracowników organu w dniu 22 września 2015 r. ustalono, że strona nie wykonała ciążącego na nim obowiązku. W związku z tym, upomnieniem z dnia 25 września 2015 r. organ wezwał zobowiązanego do wykonania prac wskazanych w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ponieważ W.L. nie wykonał wspomnianego obowiązku, w dniu [...] października 2015 r. został wystawiony tytuł wykonawczy, a następnie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na stronę została nałożona grzywna w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący wniósł zażalenie na wydane postanowienie podnosząc, że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, w której mieszka, a przez ostatnich kilkanaście lat komin ów nie był przedmiotem żadnego sporu. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Strona, pomimo wydania decyzji, która nabyła walor decyzji ostatecznej a także wystosowania upomnienia nie wykonała ciążącego na nim obowiązku. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę długotrwałość zaniechania w wykonaniu ciążącego na stronie obowiązku oraz charakter naruszenia przepisów uznano, że grzywna w wysokości 5.000 zł będzie adekwatną w niniejszych okolicznościach. Organ zaznaczył przy tym, że na etapie postępowania egzekucyjnego organ nie jest uprawniony ani do oceniania istnienia obowiązku podlegającego wykonaniu ani też jego rozmiaru, gdyż może to mieć miejsce wyłącznie na etapie postępowania jurysdykcyjnego, które jest podstawą postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł W.L., podnosząc iż w chwili obecnej jest tylko posiadaczem i władającym nieruchomością, gdyż nie doszło do formalnego zawarcia umowy pomiędzy nim, a jej byłym właścicielem. Dlatego nie jest uprawniony do wykonywania tego typu działań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) ma charakter wtórny względem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23). W postępowaniu egzekucyjnym organ pozbawiony jest kompetencji do skontrolowania zasadności nałożenia na stronę obowiązku i koncentruje się wyłącznie na zbadaniu okoliczności uzasadniających wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz na doprowadzeniu do wykonania ciążącej na zobowiązanym powinności. Również sąd administracyjny, rozpatrując skargę złożoną na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym jest pozbawiony, ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., możliwości zbadania aktu, który legł u podstaw tego postępowania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania oceny dokonanej przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Nie budzi wątpliwości, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na skarżącego został nałożony obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, do którego się nie zastosował. Konsekwencją powyższego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które zmierzało do wyegzekwowania ciążącego na stronie obowiązku. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że dopiero w postępowaniu egzekucyjnym skarżący podniósł szereg okoliczności, które jego zdaniem wykluczały wykonanie tego obowiązku. Odwołując się do treści art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd zauważył, że w rozumieniu przepisów tej ustawy zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ustawodawca w przywołanym przepisie wyraźnie obiektywizuje pojęcie zobowiązanego, nadając mu znaczenie stricte formalne, co zarazem wyklucza możliwość oceny jego statusu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, kształtujących stosunek prawny, który legł u podstaw decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy skorzystał ze środka egzekucyjnego o którym mowa w art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czego konsekwencją było nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 5.000,00 zł na zasadzie art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 powołanej ustawy. Jak bowiem już wcześniej wskazano poza sporem pozostaje fakt, iż nie wykonał on ciążącego na nim obowiązku co nie tylko uzasadniało, lecz wręcz obligowało organ do podjęcia kroków zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku. Odrębną natomiast kwestią, która wykracza poza granice niniejszej sprawy, jest kwestia nadania przez organ egzekucyjny prawidłowego biegu zgłaszanym przez skarżącego już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego zarzutom co do tego postępowania. Brak działania organu w tym zakresie względnie niewłaściwe zakwalifikowanie wnoszonych przez zobowiązanego środków, upoważnia go do podjęcia działań zmierzających do zwalczania ewentualnej bezczynności organu w tym zakresie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi W.L. w sytuacji gdy postanowienia wydane przez: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. dotknięte były wadą nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem wydane zostały w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowań; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako że ze względu na osobę zobowiązanego postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone, - art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako że obowiązek o charakterze pieniężnym stał się niewykonalny (a postępowanie winno być umorzone). Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie, niezależnie od wyniku sprawy, na rzecz radcy prawnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. Przy czym wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Norma art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; norma art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że zakwestionowanym postanowieniem nałożono środek egzekucyjny na osobę niebędącą stroną. Stroną postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie zobowiązany. Definicja "zobowiązanego" zawarta jest w art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o: zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...); Niekwestionowane w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał W.L. – użytkownikowi budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], wyłączenie z użytkowania komina obsługującego wskazany budynek nr [...], w terminie natychmiastowym i zarządził zdemontowanie rury odprowadzającej dym zamocowanej w sposób niedostateczny na ścianie budynku sąsiedniego przy ul. [...] oraz zaczopowanie miejsca jej włączenia. Decyzja ta jest ostateczna. Niesporne w sprawie jest, że skarżący nałożonego na niego obowiązku nie wykonał, co stało się przyczyną wdrożenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostało skierowane do adresata decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Podnoszona przez skarżącego kwestia, że nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości w tej sprawie nie stanowi podstawy do przyjęcia, że postanowienie zostało skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji nie obejmuje ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji. Przy czym zauważyć należy, że fakt, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] a jest jej użytkownikiem, znany był Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] już na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., co nie stało na przeszkodzie nałożeniu na niego przez ten organ egzekwowanego obowiązku. A zatem dopóki w obrocie pozostaje decyzja ostateczna, obowiązek nią nałożony podlega wykonaniu, a organ egzekucyjny nie jest uprawnionym do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Również i zarzuty naruszenia art. 59 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 tej ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się: gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego (pkt 4) oraz jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5); W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że ze względu na osobę zobowiązanego egzekucja nie może być prowadzona, a to dlatego, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości której decyzja dotyczy. W literaturze wskazuje się, że egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, który korzysta z przywileju i immunitetu dyplomatycznego i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlega orzecznictwu organów polskich – patrz: art. 14 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak: P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. Dariusza R. Kijowskiego, wydanie 2., 2015, str. 564). Tymczasem skarżący żadnej takiej okoliczności nie wskazuje. Natomiast kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, a to dlatego, że może ona stanowić podstawę wniesienia zarzutów – art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Norma art. 122 § 3 ww. ustawy kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 ustawy. Kwestia ta zarówno w piśmiennictwie jak i dotychczasowym orzecznictwie NSA jest traktowana jednolicie (zobacz: wyrok NSA z dnia 8.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2606/15). Podkreśla się, że nie jest dopuszczalne powoływanie się we wskazanym postępowaniu zażaleniowym na okoliczności określone w art. 33 ustawy, gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Tym samym przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.