II OSK 2819/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewiązka po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 390/16 w sprawie ze skargi L. K. i H. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. i H. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał L. K. i H. K. usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez demontaż gazowego ogrzewacza wody w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], w terminie do 30 lipca 2012 r. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku organ w dniu 14 listopada 2013 r. wystawił upomnienie, a w dniu 27 lutego 2014 r. tytuły wykonawcze oddzielnie dla każdego ze zobowiązanych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w mieście Radomiu na podstawie art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) orzekł o: 1. nałożeniu na zobowiązanych grzywny w kwocie 2.500 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 27 lutego 2014 r.; 2. o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej. Jednocześnie organ wezwał do wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem wykonania zastępczego. Jak wskazał w uzasadnieniu organ egzekucyjny, ustalona wysokość grzywny nie jest zbyt uciążliwa, gdyż stanowi 1/4 maksymalnej stawki określonej w ustawie, ale na tyle dolegliwa, że przymusi zobowiązanych do wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania L. i H. K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wyczerpująco uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny, ustalając przy tym, że nie zdemontowano przedmiotowego gazowego ogrzewacza wody w lokalu stanowiącym własność zobowiązanych. Natomiast niedyspozycja finansowa skarżących nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdyż organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Jednocześnie organ poinformował strony o treści art. 125 § 1 art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie złożyli L. K. i H. K., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zarzucając im naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 11 K.p.a. w związku z art. 121 § 2 i § 4 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Zdaniem skarżących orzeczona grzywna jest dla nich zbyt uciążliwa, rażąco wysoka i nie uwzględnia sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżących. Nie sposób również wykazać, że brak demontażu piecyka gazowego realnie zagraża szeroko pojętemu bezpieczeństwu mieszkańców budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podlega ona oddaleniu. Wskazując na art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz analizując charakter prawny grzywny w celu przymuszenia, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest ona sankcją za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji. Każdy bowiem środek egzekucyjny może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku. Analizując z kolei przepisy art. 119 – art. 122 ww. ustawy, Sąd uznał, że nie zostały one naruszone w sprawie. Organ I instancji upomnieniem wezwał skarżących do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Ponieważ w dalszym ciągu zobowiązani uchylali się od jego wykonania, nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia. Ponadto, przed wymierzeniem grzywny organy w toku oględzin lokalu w dniu 17 grudnia 2015 r. ustaliły, że obowiązek usunięcia gazowego podgrzewacza wody nie został wykonany. Także wysokość grzywny nie może być uznana za nadmierną, przeciwnie, jest ona adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy, a jej wysokość odpowiada art. 121 § 2 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne nie są natomiast uprawnione do badania zasadności nałożonego obowiązku. Nie zostały też naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonał prawidłowej ich oceny. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego, a z art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że celem orzeczonego środka przymusu jest wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Organ egzekucyjny ustalił wysokość grzywny mieszczącej się w granicach ustawowych na poziomie 1/4 maksymalnej jednorazowo określonej wartości tego środka egzekucyjnego. Uzasadnienie organów dostatecznie wyjaśnia motywy tego działania. W rezultacie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powołane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. i H. małżonkowie K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji podczas, gdy wymierzenie skarżącym grzywny w wysokości 2.500 zł jest zbyt dotkliwą sankcją z uwagi na jej rażącą wysokość, nieadekwatność do przedmiotu postępowania oraz bez uwzględnienia jej skutków dla uczestników postępowania z uwagi na ich sytuację finansową, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie co skutkowało brakiem uwzględnienia, że organ przy wymierzaniu grzywny i ustalaniu jej wysokości nie wziął pod uwagę sytuacji materialnej strony, adekwatności zastosowanego środka do zachowania skarżących w konsekwencji czego doszło do naruszenia zasady przekonywania stron. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić trzeba, zgodnie z treścią art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2)". Grzywna ta z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 ustawy). Podkreślić jednakże trzeba, szczególnie na tle formułowanej przez stronę skarżącą argumentacji, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Uznanie grzywny za środek dyscyplinujący prowadzi do wniosku, iż sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze, które przez całe postępowanie egzekucyjne i sądowe są eksponowane przez skarżących, mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium pozostaje ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku. Z tych też przyczyn Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się w ocenie sprawy przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, podnoszonej w kasacji wadliwości. Wskazywana w jej zarzutach nadmierna "dotkliwość sankcji z uwagi na rażącą wysokość, nieadekwatność do przedmiotu postępowania", sytuacja finansowa skarżących, czy uchybienie zasadzie przekonywania strony pozostaje bez związku z celami postępowania egzekucyjnego, jak i środkami przymusu, którymi dysponuje organ je prowadzący. Jak trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji, wysokość tej grzywny stanowiąca jedynie ¼ maksymalnej grzywny, którą można wymierzyć w stosunku do osób fizycznych, została wyjaśniona przez organ egzekucyjny i ma na celu przede wszystkim wykonanie orzeczonego ostateczną decyzją obowiązku. Z tych też przyczyn żadne z opisanych w obu punktach kasacji zarzuty nie okazały się zasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.