II SAB/Wa 1144/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Polskich [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego J. W. z dnia [...] lipca 2015r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. J. W. zwrócił się do Prezesa [...] S.A. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w dniu [...] lipca 2015 r. w siedzibie Spółki dokumentów [...] S.A. stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy [...] S.A. i [...] S.A. które dotyczy dofinansowania przez Spółkę kwotę [...] zł projektu budowy elektrociepłowni gazowej w [...]. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lipca 2015 r. [...] S.A. poinformowała wnioskodawcę, iż ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i zawarte zobowiązania o zachowaniu poufności nie może udostępnić dokumentacji związanej z finansowanymi przez Spółkę projektami stronom trzecim. Pismem z dnia [...] września 2015 r. J. W. wezwał Spółkę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie jego wniosku. Wnioskodawca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że w jego ocenie odpowiedź na wniosek nie stanowi decyzji administracyjnej, poza tym nie zawiera oznaczenia podmiotów, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa których miałaby nastąpić odmowa udostępniania żądanych dokumentów. Wnioskodawca wskazał w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że odpowiedź na wniosek podpisana jest tylko przez wiceprezesa Zarządu Spółki M. L., który zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki określonymi w KRS nie jest uprawniony do jednoosobowej jej reprezentacji, zatem odpowiedź na wniosek nie jest stanowiskiem Spółki. Wnioskodawca wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być rozpatrzony przez Spółkę w terminie do 14 dni od dnia jego doręczenia, co nie nastąpiło. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] września 2015 r. [...] S.A. powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 280 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych wskazała, iż przedmiotem wniosku nie są informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., wobec czego Spółka nie ma obowiązku ich udostępniania. Spółka wyjaśniła również, iż żądane przez Wnioskodawcę informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółek [...] S.A. oraz [...] S.A. Spółka wskazała także, że powyższe informacje są objęte także klauzulą poufności wynikającą z treści porozumienia zawartego pomiędzy Spółką a [...] z siedzibą w [...]. Spółka wskazała ponadto, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika także z faktu, iż inwestycja dotycząca projektu budowy elektrociepłowni gazowej w [...] realizowana jest przez [...]. Spółka na zlecenie [...] S.A. świadczy usługę zarządzania częścią portfela inwestycyjnego tego funduszu, w związku z czym zastosowanie ma art. 280 ust. 1 lit. e powołanej ustawy, statuujący obowiązek Spółki zachowania tajemnicy zawodowej. Tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 ust. 1 u.f.i. jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w art. 280 ust. 1 u.f.i. w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, funduszu zagranicznego lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, funduszu zagranicznego lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru. Spółka wskazała w piśmie, iż w konsekwencji ze względu na tajemnicę zawodową wynikającą z treści wyżej powołanych przepisów u.f.i., odmowa udostępnienia informacji publicznej na rzecz Wnioskodawcy była konieczna. Pismem z dnia [...] października 2015 r. J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Spółka nazwanym "odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w informacji z dnia [...] czerwca 2015 r., wskazując iż wniosek jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazała, że żądane przez Wnioskodawcę informacje objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 u.f.i., stanowią tajemnicę przedsiębiorcy Spółki jak też tajemnicę przedsiębiorcy spółki [...] S.A., a ponadto są objęte klauzulą poufności, której naruszenie mogłoby się wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla każdej ze stron tej umowy. Spółka podkreśliła, że wskazane powyżej tajemnice dotyczą całości wnioskowanych przez Skarżącego dokumentów, nie zaś jedynie części dokumentacji, która, po jej zanonimizowaniu, mogłaby zostać udostępniona Wnioskodawcy bez naruszenia przez Spółkę tajemnicy zawodowej oraz tajemnicy przedsiębiorców. Nadto [...] S.A. wskazała, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się Wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie dotyczą Spółki jako podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, co implikowało finalne stanowisko, iż Spółka nie może udostępnić Skarżącemu żądanych przez niego informacji. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] polegającą na nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym nie wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. (dalej [...] S.A. lub Spółka) wniosły o jej oddalenie podnosząc i rozwijając argumentację przedstawioną w pismach z dnia [...] lipca 2015 r., [...] września 2015 r. i [...] października 2015 r. stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Spółki nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej czy osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 1- 5 u.d.i.p., a zatem podmiotem, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Spółka nie jest także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działalność "innych osób prawnych" może być bowiem przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mienieniem komunalnym lub majątkiem skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Natomiast Spółka nie powstała w drodze ustawy, ani też żadna ustawa nie nakłada na Spółkę obowiązku realizowania jakichkolwiek zadań publicznych. Wskazano, iż Spółka [...] powstała w ramach [...], którego celem jest zapewnienie finasowania długoterminowych i rentownych projektów infrastrukturalnych na terytorium Polski. [...] S.A. została założona na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, tj. maksymalizacji zysku akcjonariuszy [...] S.A. Skarb Państwa powołując Spółkę nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, zaś rolą [...] S.A. jest lokowanie kapitału udostępnionego przez akcjonariuszy, w projekty infrastrukturalne gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopą zwrotu. O tym, że Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. świadczy także okoliczność, że nie figuruje w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś analiza statutu [...] S.A. pozwala stwierdzić, że działalność Spółki nie jest związana z wykonywaniem zadań publicznych. Podniesiono także, iż Spółka nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Skarb Państwa jako większościowy akcjonariusz jest jedynie właścicielem akcji Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych. Nawet przyjęcie, że Spółka spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie ma istotnego znaczenia z powodu braku wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę wskazano również na brak spełnienia zakresu przedmiotowego ustawy podnosząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p z uwagi na to. że nie dotyczą podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Podkreślono, że żaden z członków zespołu Inwestycyjnego nie pełni funkcji publicznych. Wskazane we wniosku osoby pełnią funkcję oraz zajmują stanowiska w spółce prawa handlowego, która nie ma żadnego związku z władztwem publicznym, ani gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa. Członkowie Zarządu Spółki (w tym również były Prezes) zatrudnieni są na podstawie kontraktów menadżerskich, zaś pozostali członkowie Zespołu Inwestycyjnego na podstawie umów o pracę. Przedmiotowe umowy nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy (mowy o pracę) oraz prawa cywilnego (kontrakty menadżerskie) nie mają elementów publicznych. W ocenie Spółki dość powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym informacje o wysokości wynagrodzenia nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią bowiem informacje o charakterze osobistym. Wskazano także na poufność wnioskowanych informacji oraz na brak bezczynności Spółki, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego we właściwym czasie i odpowiedniej formie wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku takich skarg przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W przedmiotowej sprawie Spółka [...] zmierzała do wykazania, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a ponadto podnosiła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie podzielając stanowiska Spółki, w pierwszej kolejności podnieść należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz U. z 2014 r., poz. 782) wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 i ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne. a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie Spółka podnosiła, że nie należy do grupy podmiotów określonych w art 4 ust 1 ustawy, a zatem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W ocenie Sądu podstawę prawną zobowiązującą [...] S A. do udzielenia informacji publicznej stanowi cytowany wyżej art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. OSK 1560/14 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl) omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. W sprawie Spółka przyznaje, że spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz, że jest osobą prawną w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji. Analiza statutu [...] S.A. wskazuje, że założycielem Spółki jest Skarb Państwa. Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Kapitał Spółki (kapitał zakładowy) tworzą-środki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że Państwo powierzyło [...] realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu, iż celem [...] jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie nowych miejsc pracy. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że żądania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. W niniejszej sprawie żądana informacja publiczna dotyczy porozumienia między [...] S.A. a [...] S.A. dotyczącego dofinansowania kwotą [...] mln zł projektu budowy elektrociepłowni gazowej w [...] a więc wydatków środków publicznych. Wobec powyższego, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien rozpatrzeć wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził. Iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów ustaw, a nie na lekceważenie strony. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.