II OSK 2457/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 922/13 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 922/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. B. kwotę 500,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu 22 lipca 2013 r. skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę studni głębinowej oraz przyłącza wody do budynku położonego na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w C. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Chełm wniósł sprzeciw w sprawie objętych powyższym zgłoszeniem robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podniósł, iż planowana studnia głębinowa została zlokalizowana w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, a przez to nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Ponadto, zdaniem organu, planowana inwestycja – z uwagi na jej położenie częściowo w pasie drogi dojazdowej (obszar TDGB-26) – koliduje z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Lubelski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia, iż projektowana studnia usytuowana będzie w części na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UH-32, przeznaczonym pod usługi handlu i usługi nieuciążliwe, w części zaś na terenie o symbolu TDG-D przeznaczonym pod drogi. Wojewoda odmiennie jednak niż organ pierwszej instancji uzasadnił zasadność sprzeciwu wniesionego w sprawie planowanej inwestycji wskazując, że z ustaleń szczegółowych dla terenu UH-32, zawartych w § 11 pkt 32 lit. "c" planu, wynika, iż w ramach sieci wodociągowej przewidziano zasilanie z sieci miejskiej istniejącej w ulicy [...]. W ocenie organu odwoławczego plan miejscowy wyraźnie wskazuje, że sieć wodociągowa w ul. [...] istnieje i jest możliwe podłączenie się do niej. Okoliczność ta, jego zdaniem, wyłącza możliwość budowy planowanej studni głębinowej, bowiem zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 planu, budowę studni indywidulanych dopuszcza się tylko do czasu wybudowania sieci wodociągowej. W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., objawiające się w pominięciu istotnego dla sprawy dowodu w postaci warunków ogólnych i technicznych przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wydanych przez [...] Sp. z o.o. w C., tj. przedsiębiorstwo zarządzające siecią wodociągowo-kanalizacyjną na terenie miasta C. W dokumencie tym stwierdzono natomiast, że w związku z brakiem na tym terenie miejskiej sieci wodociągowej, [...] Sp. z o.o. w C. nie ma możliwości świadczenia usług w zakresie dostawy wody i na jej dostawę proponuje rozwiązania indywidulane i lokalne. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę tych wskazań i błędnie przyjął, że istnieje możliwość przyłączenia jego nieruchomości do miejskiej sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji powołał przepisy art. 29 ust. 1 pkt 20, ust. 2 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 1a i 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz mogące mieć zastosowanie w sprawie postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVII/466/01 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 11 lutego 2002 r., Nr 7, poz. 255). W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia kolizji spornej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma nie została w sposób należyty zweryfikowana i co najmniej przedwcześnie uznano, iż ma ona miejsce. Sąd wskazał, że plan ten, w § 8 ust. 1 pkt 5, dopuszcza do czasu wybudowania sieci wodociągowej, na terenach z jej brakiem, budowę studni indywidulanych. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił żadnych czynności celem ustalenia, czy sieć wodociągowa w ul. Lwowskiej już istnieje i czy została oddana do użytkowania, bezpodstawnie zakładając, że okoliczność tę potwierdza już sama treść planu. Sąd stwierdził, że plan miejscowy stanowi jedynie o tym, iż sieć wodociągowa została na tym terenie zaplanowana. Nie sposób natomiast na jego podstawie stwierdzić, że infrastruktura ta została już oddana do użytku, tym bardziej, skoro wskazana uchwała przewidywała odstępstwo od przyjętych zasad wyposażenia w infrastrukturę techniczną do czasu wybudowania sieci wodociągowej. Stanowisku, jakoby miejska sieć wodociągowa w ul. [...] już istniała i mogła być użytkowana przez skarżącego, zdaje się natomiast przeczyć dokument w postaci wydanych przez [...] Sp. z o.o. w C. warunków ogólnych i technicznych przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji skonstatował, że brak rzetelnych ustaleń co do rzeczywistego istnienia w obrębie ul. [...] miejskiej sieci wodociągowej oraz możliwości podłączenia do tej sieci nieruchomości skarżącego, świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to w ocenie Sądu czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, co też organ odwoławczy uczyni ponownie rozpoznając sprawę. Dodatkowo Sąd zalecił, aby Wojewoda ocenił merytorycznie argumenty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r., przywołane na poparcie wniesionego sprzeciwu, a wskazujące na kolizję planowanej inwestycji z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, z uwagi na niezachowanie określonej w tym przepisie minimalnej odległości pomiędzy cmentarzem a projektowaną studnią głębinową, jak również z ustaleniami planu miejscowego ze względu na zaprojektowanie tego urządzenia w pasie drogowym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Lubelski, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 106 § 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez uznanie, iż w toku postępowania przed organem administracji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż Wojewoda Lubelski w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśnił okoliczność, czy w przebiegu ulicy [...] w C. znajduje się sieć wodociągowa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W szczególności podniesiono, że Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia, iż sieć wodociągowa w ul. [...] w C. istnieje. Twierdzenia te są oparte o dowody zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach potwierdzonym jest fakt, że sieć wodociągowa w ul. [...] istnieje. Jest to fakt obiektywny, wynikający z dokumentacji geodezyjno - kartograficznej wykorzystywanej przy realizacji każdej inwestycji na terenie, którego mapa dotyczy. Tak więc do robót budowlanych które zamierzał zrealizować skarżący określonych w zgłoszeniu z dnia 22 lipca 2013 r. będą miały zastosowanie uregulowania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów postępowania sądowoadministracyjnego. Co do meritum stwierdził, że zaskarżony wyrok dosadnie wykazał naruszenie przez organ przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że podstawą, na której oparta została skarga kasacyjna jest naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Odnosząc się zatem kolejno do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać przyjdzie: Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed Sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. W świetle dokonanych przez Sąd pierwszej instancji rozważań, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była treść przedłożonych w toku postępowania sądowego map do celów projektowych. Zresztą skarżący kasacyjnie w wywodach skargi nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć tego rodzaju rzekome naruszenie. Na marginesie przy tym należy zauważyć, że wrysowany na przedstawionych mapach wodociąg w ciągu ulicy [...] jest we fragmentach podpisany wyrazem "niecz.", co również w ponownym postępowaniu winno zostać dokładnie wyjaśnione. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odczytywany w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., choć również nie wskazuje wprost istotnego wpływu na wynik sprawy, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. m.in.: Cz. Martysz - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, doszedł do prawidłowego wniosku, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, jak również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych dowodów i twierdzeń skarżącego, a tym samym doszło do naruszenia przytoczonych przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd jako zasadniczy powód swojego rozstrzygnięcia wskazał wydane dla skarżącego przez [...] Sp. z o.o. w C. warunki ogólne i techniczne przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Do tego dowodu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że mapy projektowe potwierdzają okoliczność, iż w ulicy [...] istnieje sieć wodociągowa, która w rozumieniu zapisów planu miejscowego stanowiłaby przeszkodę w realizacji studni. Takie twierdzenie, w świetle innych dowodów zgromadzonych w sprawie, musi zostać skonfrontowane z dysponentem sieci wodociągowej. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji będzie miał powyższe na uwadze, jak również wskazówki wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Czyniąc zadość zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) rozważy też możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.