III SA/Wr 531/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Marcin Miemiec, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nie uwzględnienia wniosku dotyczącego zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...].11.2013 r. przewoźnik – B. D. (dalej skarżący) wystąpił do Urzędu Miejskiego w W. o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej S – S – W., dołączając kserokopię licencji, proponowany rozkład jazdy, schemat połączeń komunikacyjnych, potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, zobowiązanie do zamieszczenia informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych, cennik opłat za bilety jednorazowe i miesięczne z ulgami ustawowymi, wykaz pojazdów, którymi zamierza wykonywać przewozy. Pismem z dnia [...].11.2013 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z wszystkich znajdujących się w projekcie rozkładu jazdy przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, podanie w rozkładzie jazdy lokalizacji przystanków zgodnie z zasadami korzystania z przystanków, wraz z podaniem ich numerów, jeśli zostały nadane, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, wynikającym z art. 64 § 2 kpa. W odpowiedzi - pismem z dnia [...].12.2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy zanegował konieczność uzupełnienia braków formalnych, uznając, że wniosek spełnia wymagania, albowiem obowiązują uzgodnienia uzyskane przy uzyskaniu zezwolenia, gdyż wniosek dotyczy zmiany godzin odjazdów, nie dotyczy przebiegu trasy, liczby przystanków. W konsekwencji – po ponownym bezskutecznym wezwaniu skarżącego, pismami z dnia [...].01.2014 r. organ I instancji wystąpił do Generalnej Służby Dróg i Kolei we W., Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W., Urzędu Miejskiego w S., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W., o zajęcie stanowiska, czy w związku z przedmiotowym wnioskiem z dnia [...].11.2013 r. przedłożone uzgodnienie zasad korzystania z przystanków należy traktować jako aktualne do złożonego projektu rozkładu jazdy, przesyłając kopię uzyskanego uzgodnienia oraz projekt rozkładu jazdy. W odpowiedzi Urząd Miejski w S., pismem z dnia [...].01.2014 r. poinformował, że skarżący nie występował do Urzędu o uzgodnienie warunków i zasad korzystania z przystanków w ramach linii nr [...] S. – S. – W. i nigdy takiego uzgodnienia nie otrzymał, a przedstawiony rozkład jazdy nie był przedmiotem konsultacji, co do możliwości korzystania z przystanków na terenie miasta S. w wyszczególnionych dniach i godzinach, zaś przedstawione dokumenty nie stanowią uzgodnień warunków i zasad korzystania z przystanków. Pismem z dnia [...].02.2014 r. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we W. poinformowała, że warunki korzystania z przystanków określone w piśmie z dnia [...].06.2011 r. (nr [...]) nie są zgodne z aktualnie obowiązującym wykazem przystanków zlokalizowanych w pasie drogowym dróg wojewódzkich, w szczególności nie zawierają właściwych nazw i numerów przystanków zgodnych z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10.04.2012 r. w sprawie rozkładów jazdy. Ponadto podniosła, że zatrzymywanie może odbywać się jedynie na skorygowanych przystankach wymienionych w wykazie dotyczącym numerów oraz nazw przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych w pasie dróg wojewódzkich na terenie Województwa D., zatwierdzonych przez Dyrektora Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we W. w dniu [...].02.2014 r.- wg stanu na dzień [...].01.2014 r. Pismem z dnia [...].02.2014 r. Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. poinformował, że poprzednie uzgodnienia korzystania z przystanków nie są aktualne z uwagi na zmianę stanu prawnego, w wyniku którego nastąpiła zmiana zarządcy drogi, na której zlokalizowane są przystanki. Pismem z dnia [...].03.2014 r. GDDKiA we W. poinformowała organ I instancji, że w związku ze zmianą zarządcy drogi nr [...] na terenie Miasta W. jak też zmiany zarządu nad przystankami w S., przewoźnik powinien wystąpić z wnioskiem do właściwych zarządców o wydanie uzgodnienia. Natomiast za aktualne uznaje uzgodnienia co do przystanków zlokalizowanych na drogach znajdujących się w zarządzie GDDKiA/W. W tej sytuacji, pismem z dnia [...].03.2014 r., organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy z wezwaniem przedłożenia aktualnego potwierdzenia zasad korzystania z wszystkich znajdujących się w projekcie rozkładu jazdy przystanków, za wyjątkiem GDDKiA (dot. S., K. i M.), dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi i podanie w rozkładzie jazdy lokalizacji przystanków, zgodnie z zasadami korzystania z przystanków, wraz z podaniem ich numerów, jeśli zostały nadane, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...].04.2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że żądanie przedłożenia aktualnego uzgodnienia zasad korzystania z przystanków w świetle obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądów jest pozbawione podstaw. Dokonane wcześniej uzgodnienia nie zostały wypowiedziane ani rozwiązane. W tym stanie, decyzją z dnia [...].05.2014 r. (nr [...]), Prezydent Miasta W. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe w S., dotyczącego zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej S. – S. - W. W odwołaniu, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że skarżący ubiegając się o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, w sytuacji, gdy proponowane zmiany dotyczą jedynie zmiany godzin odjazdów niektórych kursów, przy zachowaniu tożsamości linii komunikacyjnej i korzystania z tych samych przystanków autobusowych i wykonujący w oparciu o ważne zezwolenie przewozy regularne osób, winien ubiegając się o zmianę zezwolenia w zakresie wyżej wskazanym, przedłożyć również przy wniosku o zmianę zezwolenia aktualne uzgodnienie zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami bądź zarządcami. Zarzucił także brak przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, brak zaistnienia przesłanek ustawowych zezwalających organowi na odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę zezwolenia - określonych w art. 22a ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach; cennik; wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy. Wskazano, że stosownie do art. 22a ust. 3 tej ustawy, zmiana częstotliwości kursowania pojazdów, zmiana godzin odjazdów z poszczególnych przystanków wymaga zmiany istniejącego zezwolenia. W tej sytuacji, jak podniesiono w uzasadnieniu, skoro właściciele lub zarządzający przystankami - w związku z nastąpionymi zmianami w zakresie zarządzających przystankami oraz zmianą stanu prawnego wynikającego z nadania miastu W. statusu miasta na prawach powiatu, jak też z powodu wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10.04.2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2012r. nr 451) - uznali, że dotychczasowe uzgodnienia zasad korzystania z przystanków są nieaktualne, za wyjątkiem uzgodnienia dokonanego przez GDDKiA dotyczącego przystanków zlokalizowanych przy drodze krajowej, konieczne było ponowne uzgodnienie zasad korzystania z tych przystanków. Dlatego, zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie przedłożył potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków. Podniesiono dalej w uzasadnieniu, że stosownie do § 19 wskazanego wyżej rozporządzenia, rozkłady jazdy obowiązujące na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność przez okres, którego dotyczą, albo do czasu wprowadzenia do nich zmian. Zatem, w sytuacji zmiany zezwolenie spowodowanego zmianą rozkładu jazdy, dotychczasowy rozkład jazdy traci ważność. Oznacza to w konsekwencji, że dokonując zmiany zezwolenia, należy stosować przepisy tego rozporządzenia, które w § 3 wskazują co rozkład jazdy winien określać. W tym kontekście podniesiono, że skoro skarżący nie przedłożył rozkładu jazdy odpowiadającego wskazanym wyżej przepisom, pomimo wezwania do przedłożenia rozkładu jazdy odpowiadającego tym przepisom, zasadnie uznano, że wnioskodawca nie spełnił wymogów materialno-prawnych uzasadniających zmianę zezwolenia w żądanym zakresie W tej sytuacji, jak podniesiono w uzasadnieniu, nie sporządzenie przez organ analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób było uzasadnione, gdyż odmowa uwzględnienia wniosku spowodowana była nie spełnieniem przez wnioskodawcę wymogów formalnych, w wyniku ich materialno- prawnej oceny przez organ I instancji. W skardze skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, poprzez przyjęcie, że skarżący ubiegając się o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w sytuacji, gdy proponowane zmiany dotyczą jedynie zmiany godzin odjazdów niektórych kursów przy zachowaniu tożsamości linii komunikacyjnej i korzystania z tych samych przystanków autobusowych i wykonuje w oparciu o ważne zezwolenie przewozy regularne osób, to winien ubiegając się o zmianę zezwolenia w zakresie wyżej wskazanym, przedłożyć również przy wniosku o zmianę zezwolenia aktualne uzgodnienia zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami bądź zarządcami tj. art. 22a ustawy o transporcie drogowym; brak przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób; brak zaistnienia przesłanek ustawowych zezwalających organowi na odmowę uwzględniania wniosku skarżącego o zmianę zezwolenia- określonych art. 22a ustawy o transporcie drogowym. Podniesiono w skardze, że zaskarżanej decyzji nie sposób pogodzić z zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) w myśl, której ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, jak też z dyrektywą płynącą z treści art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, określającej, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę może więc wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie i nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym. Mając na względzie powołane regulacje prawne Sąd przyjął, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że organy orzekające rozpatrywały sprawę zmiany posiadanego przez skarżącego zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii S. –- S. – W., w zakresie zmiany godzin odjazdów niektórych kursów - zmiany rozkładu jazdy. Organem właściwym w rozpatrywanej sprawie w I instancji jest Prezydent Miasta W., wynika to z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013, poz.1414, ze zm; dalej: u.t.d.). Według artykuł 20 ust. 1a u.t.d. obowiązujący rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia. W taki sposób stanowi on jego integralną część. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.t.d., do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się min.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy (pkt 1); potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającym (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 u.t.d., zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza między innymi w razie zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania pojazdów lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Sąd stwierdza, że taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wnosił bowiem o zmianę rozkładu jazdy polegającą na zmianie godzin, częstotliwości kursowania pojazdów należących do skarżącego, a co za tym idzie – w zakresie obciążenia przystanków na obsługiwane trasie. Należy więc przyjąć, że dokonanie zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania pojazdów odbywa się w trybie przewidzianym dla zmiany zezwolenia. Natomiast do wniosku o zmianę zezwolenia, jak już wskazano wyżej, ma zastosowanie przepis art. 22 ust. 1 pkt 3, który wymaga od wnioskodawcy min. potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Tym samym, trafnie organy w sprawie uznały konieczność dokonania aktualnego uzgadniania zasad korzystania z tych przystanków przy wnioskowanej zmianie zezwolenia. (Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. (II GSK 746/08). Skarżący takiego uzgodnienia wszakże nie uzyskał. Przyjął bezzasadnie, że ustawa tego od niego nie wymaga, ponieważ posiada on ważne zezwolenie na przedmiotowej trasie. Sąd podkreśla, że zezwolenie to dotyczy wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wyznaczonej trasie, na warunkach określonych w tym zezwoleniu. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia ze zmiana elementów tego zezwolenia, związaną z koniecznością spełnienia warunku wskazanego w art. 22 ust.1 pkt 3 u.t.d. Nieuzyskanie powyższych uzgodnień uniemożliwiło organowi I instancji realizację jego zadania wynikającego z art. 22a ust. 3 u.t.d., który stanowi, że podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Organ w zaskarżonej decyzji powołał także trafnie przepisy § 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. 2012, poz. 451), wskazujący na zakres treści tego dokumentu. Wskazać należy, że stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, aktualizacja rozkładu jazdy uregulowana w rozporządzeniu polega bowiem także na wprowadzeniu zmian w tym rozkładzie. Natomiast stosownie do § 19 wskazanego wyżej rozporządzenia, rozkłady jazdy obowiązujące na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność przez okres, którego dotyczą, albo do czasu wprowadzenia do nich zmian. Zatem, w sytuacji zmiany zezwolenie spowodowanego zmianą rozkładu jazdy, dotychczasowy rozkład jazdy traci ważność. Oznacza to w konsekwencji, że dokonując zmiany zezwolenia, należy stosować przepisy tego rozporządzenia Są nie dopatrzył się zatem zarzuconego przez skarżącego naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 22a u.t.d., poprzez wadliwą interpretację. Organy orzekające bowiem trafnie przyjęły, że skarżący występując o zmianę zezwolenia obowiązany był do wniosku dołączyć nowe, aktualne potwierdzenie zasad korzystania z przystanków, zawarte z ich właścicielami bądź zarządcami. Wskazać należy, że organy orzekające nie naruszyły art. 78 i 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skarżący dokonuje przewozów na podstawie ważnego zezwolenia, ale na warunkach tam określonych. Zmiany zamierzone przez skarżącego wymagają natomiast spełnienia wymogów uregulowanych w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Są nie dopatrzył się także naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej, reguły, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Wskazać należy, że zgodnie ze wskazanym przez skarżącego art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. 2013, poz. 762 ze zm.), korzystanie z wolności gospodarczej następuje z zachowaniem warunków określonym przepisami prawa. Takimi przepisami są niewątpliwie wskazane postanowienia ustawy o transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.