II SA/Kr 1625/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia 22 października 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 22 października 2013 r. nr [.....] Wojewoda [.....], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 138 § 2 (t. jedn. Dz. U. z2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił decyzję Starosty T. z dnia z 21 czerwca 2013 r. znak [.....] orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.....] , obr. B. o pow. 0,1080 ha, na rzecz J.S. oraz H.S. oraz o ustaleniu wysokości i zasadach zwrotu przez J.S. oraz H.S. na rzecz Gminy B. kwoty 697.214,00 zł z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem złożonym w dniu 30 grudnia 1991 r. do Urzędu Rejonowego w N. H.S. i J.S. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.....] w B. Wniosek powyższy był kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji, ostatnio zaś decyzją z dnia z 21 czerwca 2013 r. znak [.....] Starosta T. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców oraz ustalił wysokość i zasady zwrotu przez J.S. oraz H.S. na rzecz Gminy B. kwoty 697.214,00 zł z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Gmina B. oraz J. S. i H.S. W odwołaniu Gminy B. podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość w całości została wywłaszczona (nabyta) umową sprzedaży z [.....] 1974 r. Rep. [.....] pod przebudowę i modernizację linii kolejowej Skawina - Zakopane, pomimo iż z planu realizacyjnego dla ww. inwestycji wynika, że jedynie jej część była w tamtej dacie przeznaczona na ten cel, co w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących w tamtym okresie uregulowań prawnych pozwala zdaniem odwołującej się na stwierdzenie, iż w pozostałym zakresie przedmiotową nieruchomość należy uznać za nabytą na wniosek wywłaszczanego. Z kolei przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w ocenie odwołującej się wykazało, iż planowana wówczas inwestycja została zrealizowana w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n. na tej części przedmiotowej nieruchomości, która faktycznie była nabyta na ten cel. Wobec powyższego, zdaniem strony odwołującej się, nic można uznać przedmiotowej nieruchomości w tej części za zbędną na cel wywłaszczenia, natomiast pozostała część tej nieruchomości może podlegać zwrotowi tylko w razie jednoczesnego (lub uprzedniego) zwrotu tej części nieruchomości, która była niezbędna na cel wywłaszczenia w dacie nabycia. J.S. i H.S. nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu I instancji w zakresie rozliczeń z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości, kwestionując sporządzoną na potrzeby omawianego postępowania wycenę nieruchomości w formie operatu szacunkowego z 25 marca 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B.G. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 22 października 2013 r. nr [.....] Wojewoda [.....] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, jednakże z powodów innych niż podniesione w odwołaniach. Organ odwoławczy wskazał mianowicie, że w sprawie zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę do wyłączenia Starosty T. od jej rozpoznawania. W I instancji postępowania administracyjnego decyzja została wydana przez Starostę T. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy w dacie składania wniosku o zwrot, stosownie do przepisów art. 142 ust. 1u.g.n. w związku z art. 21 § 1 pkt 1K.p.a. Dalej organ II instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem Gminnego Ośrodka Kultury w B. którego część o powierzchni 33,89 m2 usytuowana na pierwszym piętrze, została oddana w użyczenie Powiatowi T. na podstawie umowy z 6 października 2008 r., zawartej pomiędzy Gminą B. , reprezentowaną przez Wójta Gminy B. a Powiatem T. , reprezentowanym przez Zarząd Powiatu T. , w imieniu którego działał Starosta T. i Wicestarosta T. W ocenie Wojewody [.....] , powyższa okoliczność powoduje, iż w związku z regulacją art. 138 u.g.n. stroną w niniejszym postępowaniu w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [.....] , obr. [.....] jest Powiat T., reprezentowany przez Zarząd Powiatu T. , którego przewodniczącym jest Starosta Powiatu T. , zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 zezm.). Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., podniósł, że pełnienie przez starostę z mocy prawa funkcji przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, oraz sprawowanie kierownictwa starostwem i organem reprezentującym powiat na zewnątrz powoduje, iż zachodzą w takiej sytuacji wątpliwości co do jego bezstronności w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody [.....] , w niniejszym postępowaniu przymiot strony przysługuje Powiatowi T. z uwagi na przysługujące tej jednostce prawo rzeczowe do części budynku stanowiącego część składową nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w takiej sytuacji podjęcie rozstrzygnięcia przez Starostę T. miało wpływ na sferę uprawnień Powiatu T. Końcowo organ II instancji zaznaczył, że postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. nr [.....] wyznaczył Prezydenta Miasta N. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wszczętej z wniosku J.S. i H.S. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S. i H.S. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: - art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację, tj. uznanie, że Starosta T. podlega wyłączeniu jako pracownik organu z uwagi na to, że występuje w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1) oraz że występuje w sprawie, w której jest świadkiem, biegłym albo przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4), - art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. nadanie przymiotu strony Powiatowi T. w sytuacji, gdy nie ma dot ego podstaw prawnych, - art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. poprzez nie załatwienie merytoryczne sprawy, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak dostatecznego uzasadnienia prawnego decyzji. W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie Starosta T. , jako członek zarządu powiatu reprezentujący Powiat T. w umowie użyczenia z dnia 6 października 2008 r. występował w imieniu Powiatu T. , a nie jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentował więc Powiat T. .Inaczej mówiąc, to nie Starosta T. , a właśnie Powiat T. zawarł z Gminą B. umowę użyczenia z dnia 6 października 2008 r. pomieszczenia o powierzchni 33,89 m2, co powoduje, że stosunek zobowiązaniowy został zawarty pomiędzy Powiatem T. a Gminą B. Starosta T. nie może więc podlegać wyłączeniu na mocy przepisu art. 24 § 1 pkt 1K.p.a. Jeśli nawet przyjąć, z czym skarżący stanowczo się nie zgadzają, że Powiat T. jest stroną postępowania, a Starostę T. łączy z Powiatem stosunek prawny z uwagi na to, że Starosta jest członkiem organu wykonawczego powiatu (zarządu powiatu), to Wojewoda [.....] nie wykazał w żaden sposób, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki Starosty T. jako członka zarządu powiatu. Zgodnie z art.24 § 1 pkt 1 K.p.a., tylko taki stosunek prawny, który powoduje, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika, jest przesłanką jego wyłączenia ze sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest problem właściwości Starosty T. w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej o zwrocie wywłaszczonej uprzednio nieruchomości w sytuacji, gdy właściwy miejscowo dla niego Powiat T. znajduje się tytułem umowy cywilnoprawnej w stosunku obligacyjnym użyczenia z Gminą B. , która jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a przedmiotem stosunku obligacyjnego jest część pomieszczeń budynku znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy B. Rozpoczynając ustalenia w tym zakresie trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: " 1. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. 2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Z treści przywołanego przepisu prawnego wynika jasno, że ustawodawca posługując się metodą właściwą stosowaniu prawa administracyjnego uznał, że o zwrocie nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka jednostronnie i autorytatywnie starosta jako właściwy organ administracyjny, przy czym wydawana przez niego decyzja mieści się w wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej. W tym przypadku ustawodawca przypisuje "samorządowemu" staroście kompetencje organu z zakresu administracji rządowej, innymi słowy wykorzystuje instytucję starosty posiadającego proweniencję samorządową do wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Wykonując przypisane mu ustawą kompetencje starosta, funkcjonalnie jako organ administracji rządowej, bo wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej rozstrzyga relacje pomiędzy interesem Skarbu Państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego a interesem jednostki, podmiotu prawa, który stara się o zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Wydając decyzję administracyjną, o której jest mowa w art. 142 u.g.n. starosta działa w pewien sposób jako sędzia w swojej własnej sprawie, gdyż taka jest natura stosowania prawa administracyjnego przez organy administracyjne. W treści art. 142 ust. 2 u.g.n. ustawodawca zawarł regulację szczególną, mając na uwadze zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności majątkowej wynikającej z faktu posiadania przez j.s.t. osobowości prawnej. Ta regulacja szczególna, o której jest teraz mowa, polega na tym, że ustawodawca wziął pod uwagę specyfikę miasta na prawach powiatu, w którym organy gminy pełnią zarazem funkcje organów powiatu, co oznacza, że prezydent miasta wykonuje funkcję starosty. Zgodnie z treścią art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2013, 595 j.t.): Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. W myśl art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym 1. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. 2. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. 3. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Z uwagi na tę specyfikę ustrojowo-prawną miasta na prawach powiatu ustawodawca postanowił, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (wyłączenie pracownika oraz organu). Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie oznacza, odejście w tym właśnie przypadku od zasady polegającej na tym, że organ administracyjny będący zarazem organem danej j.s.t. jako działający w imię instytucji państwa i zarazem danej j.s.t. rozstrzyga przy wydawaniu decyzji administracyjnej jako sędzia w swojej własnej sprawie relację pomiędzy interesem jednostki samorządu terytorialnego a interesem podmiotu administrowanego, co w konsekwencji powoduje, że te j.s.t., w sprawach, w których orzeka ich organ tracą przymiot strony postępowania prowadzonego przez ten organ. Wskazanym rozwiązaniem zawartym w art. 142ust. 2 u.g.n. ustawodawca odszedł od koncepcji, która stanowi zasadę w prawie administracyjnym, a w myśl której, jeżeli w sprawie dotyczącej interesu prawnego danej j.s.t. rozstrzyga jej organ - to w konsekwencji ta właśnie j.s.t. nie jest stroną postępowania, gdyż o jej interesie wypowiada się działający na podstawie prawa jej organ. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że analizowane stanowisko ustawodawcy zawarte w art. 142 ust. 2 u.g.n. jest różnorodnie oceniane w nauce prawa administracyjnego. Posiada zarówno zwolenników jak i przeciwników, jednak jedno jest pewne, że analizowany przepis ma jasny wydźwięk, i zdaniem Sądu nie znajduje zastosowania do kontrolowanej przez Sąd sprawy jako normatywny wzorzec dla zmiany w drodze postanowienia właściwości starosty w przypadku, gdy orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należącej do gminy wypowiada się jednocześnie o interesie prawnym "swojego" powiatu wynikającym z umowy obligacyjnej pomiędzy powiatem a gminą dotyczącej budynku usytuowanego na nieruchomości, w sprawie której ma być wydana decyzja. Gdyby z kolei przyjąć samodzielne stosowanie w sprawie wyłączenia starosty art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., to w przekonaniu Sądu, art. 142 ust. 2 u.g.n. byłby zbędny. W kontrolowanym przypadku nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych zdaniem Sądu, aby o interesie prawnym Powiatu T. wynikającym z art. 138 u.g.n. wypowiadał się Starosta T. działający w sprawie funkcjonalnie jako organ administracji rządowej, ale będący zarazem przewodniczącym organu wykonawczego powiatu, a także podmiotem reprezentującym powiat w sferze stosunków zewnętrznych, przy czym trzeba od razu zaznaczyć, że z tego powodu Powiatowi T. nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Treść art. 142 u.g.n. adresowana jest bowiem do prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w przypadku, gdy stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest gmina lub odpowiednio powiat właściwe dlatego tego organu administracyjnego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że prawo administracyjne jest prawem bezwzględnie obowiązującym, w którym korzystanie z analogii jest bardzo zawężone, tym bardziej z analogii dotyczących kwestii kompetencyjnych i proceduralnych. W kontrolowanej sprawie Wojewoda [.....] wydał zaskarżoną decyzję stosując swoistego rodzaju nawiązanie do treści art. 142 ust. 2u.g.n., stosując w sprawie bez uzasadnienia znajdującego oparcie w prawie - art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skład rozpoznający sprawę podziela stanowisko przedstawione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 (por. ONSA z 2003 r., z. 4, poz. 115),w której przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do treści art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa). Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że starosta może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionej powyżej argumentacji prawnej Sądu wynika ,że skład rozpoznający podzielił stanowisko skarżących H.S. i J.S. , co tym samym oznacza nie podzielenie przez Sąd argumentacji prawnej zaprezentowanej przez zaskarżony organ w odpowiedzi na skargę. Z uwagi na to,że wydany wyrok dotyczy kwestii kompetencyjnych i proceduralnych, gdyż taki wymiar miała zaskarżona do WSA w Krakowie decyzja Wojewody [.....] , Sąd nie wypowiada się w przedmiocie zagadnień materialnoprawnych podniesionych przez skarżących w skardze do WSA w Krakowie. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji.