III SA/Wr 1264/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę w całości. I Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (Nr [...]), Kierownik Biura Powiatowego ("BP") Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("ARiMR") w O. ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Rozstrzygnięcie to zostało odebrane przez stronę w dniu [...] listopada 2014 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że było ono weryfikowane przez zainteresowanego w trybie nadzoru instancyjnego. Na dzień [...] stycznia 2015 r. datowany jest natomiast wniosek, adresowany do tego samego organu, o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której była mowa. We wniosku zarzucono, iż kwestionowana decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a w szczególności: 1. wykorzystany dowód z akt spraw płatności dla J. G. okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.); 2. sama kwestionowana decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.); 3. decyzja ta została wydana przez pracownika oraz organ, który podlegał wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.); 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniach, w których rozstrzygnięto o zerwaniu przez nią programu rolnośrodowiskowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.); 5. wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne (dowody) istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, iż rolnicy, którym skarżący przekazał grunty ze swojego gospodarstwa posiadali uprawnienia do pozyskiwania płatności nadane im ostateczną decyzją administracyjną (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.); 6. kwestionowana decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu – bez uzyskania protokołu kontroli terenowej, która mogłaby wykazać zaprzestanie realizacji programu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.); 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny (w sprawie P-40/12) odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Kierownik BP Agencji wydał – w dniu [...] września 2015 r. – postanowienie Nr [...], w którym odmówił wnioskowanego przez stronę wznowienia postępowania. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., postanowieniem opisanym w sentencji niniejszego wyroku. Oba organy stwierdziły, iż w sprawie nie zachodziły niektóre z przesłanek wznowienia wskazywane przez wnioskującego (względnie są to okoliczności, które powinny być wykorzystanie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności), a inne okoliczności, na które powołała się strona, zostały zgłoszone zbyt późno, bo z przekroczeniem terminu zakreślonego w art. 148 k.p.a. II W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR w całości, a także o uchylenie (względnie o stwierdzenie nieważności) postanowienia wydanego w pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów. W ocenie skarżącego, organy zaniechały ustalenia, z urzędu – w oparciu o dostępne im dowody, czy w sprawie zapadła decyzja wydana przez organ właściwy miejscowo. Nie ustaliły też czy zakwestionowana decyzja mogła się stać ostateczna. To samo dotyczy postanowienia Kierownika BP w O. Skoro skarżący jest rolnikiem mieszkającym we W., to orzeczenie w pierwszej instancji powinien wydać Kierownik BP we W. W obszernym uzasadnieniu skargi, jej autor skoncentrował się na: sformułowaniu zarzutów tyczących jego statusu producenta rolnego; wskazaniu wielu nieprawidłowości, jakich – w jego ocenie – dopuściły się organy administracji rolnej w wielu postępowaniach, których był on stroną, a także na istnieniu w sprawie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. III W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. IV W dodatkowych pismach procesowych z: dnia [...] grudnia 2015 r., dnia [...] marca 2016 r., dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] maja 2016 r. skarżący powołał się – odpowiednio – na: swój wniosek do organu wyższego stopnia o ujawnienie informacji i wydanie wydruku z dokumentu elektronicznego (datowanego na dzień [...] grudnia 2015 r.); kopie 4 dokumentów (z 2012 r.) tyczących kwestii jego statusu producenta rolnego; pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2016 r. i na odpowiedź na pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: V Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia, które – jak w rozpoznawanym przypadku – kończą to postępowanie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a." Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej bądź postanowienia, które dotknięte są co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli poddane kontroli sądu administracyjnego orzeczenie wydane zostało zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 tej samej ustawy. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. VI W pierwszej kolejności silnego podkreślenia wymaga, iż poddane kontroli Sądu postanowienia zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych (celowe podkreślenie składu orzekającego) trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Okoliczność ta przesądza o zakresie kognicji organów w tego rodzaju sprawach. Jak trafnie podkreśliły organy obu instancji instytucja wznowienia postępowania może zostać skutecznie uruchomiona jedynie przy łącznym zachowaniu dwóch wymogów: po pierwsze – wykazanie przez wnioskującego istnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych taksatywnie w art. 145 § 1, art. 146a i w art. 146b k.p.a.; po drugie – zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. W odniesieniu do pierwszego wymogu trzeba przede wszystkim zauważyć, iż już w samym wniosku o wznowienie, a zwłaszcza w skardze i we wspomnianych pismach procesowych adresowanych do Sądu, skarżący sformułował wiele zarzutów w ogóle nie związanych z przedmiotem postępowania, którego uruchomienia żądał. Trzeba jednak przyznać, że strona jednoznacznie wskazała we wniosku konkretne okoliczności, które – przynajmniej formalnie, pomijając to czy są one uzasadnione i prawdziwe – przyporządkowano poszczególnym przesłankom wznowienia postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podjęta przez organy polemika z twierdzeniami, jakie w tym zakresie zaprezentowano we wniosku była zatem zbędna na tym etapie procedowania i sama w sobie nie mogła stanowić podstawy do odmowy wznowienia postępowania. Wskazane uchybienie nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący nie zachował miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., co wykluczało możliwość skutecznego wznowienia postępowania, czego strona żądała. Podług art. 148 § 1 k.p.a., podanie (wniosek) o wznowienie postępowania "wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczność stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Stosownie natomiast do postanowienia § 2 w tym samym artykule: "Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji" (kolejne, celowe podkreślenia Sądu). Przytoczone rozwiązania normatywne ograniczają stosunkowo krótkim (jednomiesięcznym) terminem uprawnienie do skutecznego żądania przez samą stronę wznowienia postępowania. Werbalnie rzecz traktując, z woli prawodawcy, rozpoczęcie biegu tego terminu (jednakowego w obu paragrafach co do okresu) zostało uzależnione od podjęcia przez zainteresowanego informacji zaistnieniu okoliczności różnego rodzaju. To ostatnie spostrzeżenie nie ma jednak żadnego znaczenia w rozpoznawanym przypadku. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru rozstrzygnięcia, którego próbę zakwestionowania podjął skarżący w trybie wznowienia postępowania, wynika, że decyzja, o której mowa, została mu doręczona osobiście w dniu [...] listopada 2014 r. Data ta ma dwojakie znaczenie dla sprawy. Po pierwsze, od tego dnia rozpoczął swój bieg 14-to dniowy termin do ewentualnego zweryfikowania doręczonego orzeczenia w trybie nadzoru instancyjnego, o czym strona została prawidłowo pouczona na końcu uzasadnienia tej decyzji. Tymczasem zainteresowany nie wniósł odwołania w tym terminie, co spowodowało, iż z upływem dnia [...] grudnia 2014 r. uzyskała ona walor orzeczenia ostatecznego. W tej kwestii nie ma bowiem znaczenia to, że na dzień [...] grudnia 2014 r. datowany jest wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, który uruchomił inny nadzwyczajny (pozainstancyjny) mechanizm weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych (postępowanie to zostało zresztą zakończone ostateczną decyzją odmawiająca stwierdzenia nieważności). Po drugie, data doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. (t.j. dzień [...] listopada 2014 r.) ma w sprawie decydujące znaczenie dla rozpoczęcia biegu jednomiesięcznego terminu, zastrzeżonego w art. 148 § 2 k.p.a. Trzeba bowiem przyjąć, iż co najmniej w tym dniu, z treści uzasadnienia doręczonej mu wtedy decyzji, skarżący powziął wiadomość o tym, że bez własnej winy (jak twierdzi) nie brał udziału w postępowaniach, w których rozstrzygnięto o zerwaniu przez niego programu rolnośrodowiskowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak to ujęto w punkcie 4 uzasadnienia wniosku o wznowienie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organ nawiązał przecież szczegółowo do wszystkich wcześniejszych postępowań mających znaczenie dla niniejszej sprawy. Według art. 57 § 3 in principio k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. W świetle wysłowionej normy, skoro miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. zapoczątkowany został w dniu [...] listopada 2014 r., upłynął on w dniu [...] grudnia tamtego roku. Wniosek o wznowienie postępowania datowany jest tymczasem dopiero na dzień [...] stycznia 2015 r. Uchybienie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. jest zatem ewidentne. W ocenie Sądu, miesięczny termin zakreślony w art. 148 § 1 k.p.a. rozpoczął swój bieg jeszcze wcześniej. We wniosku, w zakresie podstaw wznowienia, o których mowa w art. 145 1 pkt 1-3 i pkt 5-7, strona powołała się bowiem na zaszłości sprzed lat. Gdyby jednak nawet przyjąć – na korzyść skarżącego – że uzyskał on informację o tym, że okoliczności te mają w sprawie znaczenie, dopiero z dniem doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. (t.j. w dniu [...] listopada tamtego roku) to wniosek o wznowienie, datowany na dzień [...] stycznia 2014 r., trzeba i tak uznać za spóźniony również w świetle postanowienia art. 148 § 1, z tych samych powodów, o których była mowa w akapicie poprzedzającym. W konkluzji trzeba stwierdzić, iż wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został w rozpoznawanej sprawie z uchybieniem terminów przewidzianych w obu paragrafach art. 148 k.p.a., co w pełni uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 3 k.p.a. VII Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty sformułowane na początku skargi. 1. Do kwestii ostateczności decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., która miał być zweryfikowana w trybie wznowienia postępowania, była już mowa. 2. Całkowicie chybiony jest zarzut, iż organy nie wszczęły z urzędu takiego postępowania. Z uzasadnień obu zakwestionowanych postanowień wynika jednoznacznie, że organy nie znajdują merytorycznych podstaw do uruchomienia postępowania w tym zakresie. W konsekwencji pozostawała wyłącznie droga wznowienia postępowania na wniosek zainteresowanego (art. 147 k.p.a.), co jednak nie mogło skutecznie nastąpić, w związku z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. 3. Nie można się wreszcie zgodzić z zarzutem nieważności obu postanowień, ze względu na wydanie orzeczenia w pierwszej instancji przez organ niewłaściwy do tego miejscowo. Wspomniano już, że wedle art. 148 § 1 in principio k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Stosownie do tego przepisu, skarżący wystosował też swój wniosek do tego właśnie organu, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Rozstrzygnięcie to pozostaje nadal w obrocie prawnym, przeto w pełni zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania przez ten sam organ. VIII Skoro zaskarżone postanowienia organów obu instancji wydane zostały bez naruszenia prawa (w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych orzeczeń z obrotu), przeto skargę należało w całości oddalić, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 p.p.s.a.