I OSK 2607/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 618/15 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 618/15) oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie dodatku energetycznego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta S. na podstawie art. 5c i 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm. – zwanej dalej Prawem energetycznym) oraz obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego, obowiązującej od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r., (M.P. z 2014 r., poz. 291) orzekł o przyznaniu R. S. dodatku energetycznego na okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. w wysokości 11,36 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 13c i d Prawa energetycznego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że wnioskodawca spełnia wszystkie wymogi i dlatego też słusznie przyznano mu dodatek energetyczny. Skargę na powyższą decyzję złożył R. S., kwestionując zgodność z Konstytucją RP obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że przyznanie skarżącemu dodatku energetycznego było zgodne z prawem. Przywołując przepisy Prawa energetycznego (art. 5 c, art. 5d, art. 5e, art. 5f, art. 5 g), Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącemu został przyznany dodatek energetyczny, ponieważ posiadał statusu odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej w dniu 30 grudnia 2014 r. polegającej na sprzedaży energii elektrycznej, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej i złożył stosowny wniosek. Nie budzą zatem żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku energetycznego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niekonstytucyjności Prawa energetycznego, w szczególności art. 5c ust. 4 tej ustawy i sformułowanego w skardze wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z takim pytaniem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. nierozpoznanie istoty sprawy wynikające z naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu niekonstytucyjności regulacji art. 5c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz nieprawidłowości w zakresie delegacji uprawnień Ministra Gospodarki na J. P. pełniącego funkcję sekretarza stanu w Ministerstwie Gospodarki, który wydał obwieszczenie z dnia 17 kwietnia 2014 r. w zastępstwie Ministra Gospodarki, 2. art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2015 r. do zarzutów będących podstawą skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący kwestionował w sprawie jedynie wysokość otrzymanego dodatku oraz konstytucyjność przepisu art. 5c Prawa energetycznego przyznającego właściwemu Ministrowi delegację ustawową do ogłoszenia wysokości tego dodatku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 5c ust. 4 Prawa energetycznego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny konstytucyjności ww. przepisu art. 5c ust. 4. I chociaż przedstawiona przez ten Sąd argumentacja zasadniczo sprowadzała się do zwięzłego uznania bezzasadności tego zarzutu i braku w ocenie Sądu podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, to jednak uznanie takiego zarzutu skargi kasacyjnej za skuteczny wymagało podważenia tejże oceny, a więc wyprowadzenia wniosków przeciwnych. Argumentacja natomiast przedstawiona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej do takich wniosków nie prowadzi. Zauważyć trzeba, że zryczałtowany dodatek energetyczny, o którym mowa w art. 5c Prawa energetycznego stanowi wyraz implementacji przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz. U. UE. L. 211/55). Motyw 53 tej dyrektywy, odnosząc się do problematyki ubóstwa energetycznego, nakazuje państwom członkowskim, które jeszcze tego nie zrobiły, opracować krajowe plany działań lub inne stosowne ramy pozwalające stawić czoła ubóstwu energetycznemu, zmierzające do obniżenia liczby osób cierpiących z jego powodu. W każdym przypadku państwa członkowskie powinny zapewnić niezbędne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych (...). Zgodnie z kolei z art. 3 ust. 7 i 8 in principio ww. dyrektywy państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych, a w szczególności zapewniają istnienie odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych (...) Przyjmują także odpowiednie środki, takie jak opracowanie krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych w celu zapewnienia niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych, lub przewidujących wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej, aby rozwiązywać stwierdzone przypadki ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Przewidziany w art. 5c Prawa energetycznego dodatek energetyczny ma charakter zryczałtowany, a więc jego wysokość jest określona z góry. Sposób jego obliczania odwołuje się do iloczynu dwóch wartości, tj. limitu zużycia oraz średniej ceny energii elektrycznej dla odbiorcy w gospodarstwie domowym, ogłaszanej na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 18 lit. d Prawa energetycznego. Wysokość dodatku energetycznego ogłaszana przez ministra właściwego do spraw energii wymaga uprzedniego obliczenia, którego zasady zostały określone w przepisach. Wymaga ono odwołania się do przepisu art. 5f tejże ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 984 (por. M. Gutowski, K. Smagieł. Komentarz do art. 5(c) i art. 5(f) ustawy Prawo energetyczne. Lex/el.). Oznacza to, że zarówno to komu przysługuje dodatek energetyczny jak i mechanizm obliczania jego wysokości zostały określone w ustawie. Przepis art. 33 ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 984) wprowadził szczególną regułę wydatkowania środków przeznaczonych na dodatki energetyczne. Podstawą wprowadzenia tej regulacji jest art. 50 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie wprowadzono mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków (art. 33 ust. 4 ww. ustawy). Jednocześnie w kolejnym roku budżetowym kwota dotacji zostanie obniżona o różnicę między kwotą faktycznie wydatkowaną a przewidzianą na dany rok, co zostanie ogłoszone w formie obwieszczenia ministra właściwego do spraw gospodarki w formie obwieszenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 5 i 6 ww. przepisu). Jednocześnie przepisy ww. nowelizacji zobowiązują Ministra Finansów do monitorowania wykorzystania limitu wydatków (ust. 2). Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że obwieszczenie ministra właściwego do spraw gospodarki, o którym mowa w art. 5c ust. 4 Prawa energetycznego, wymaga uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na fakt, że jest on określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym. Tym samym obwieszenie takie nie stanowi samoistnego źródła prawa, a jest wydawane celem wykonania zakładanego ustawą maksymalnego limitu wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne, z jednoczesnym ustaleniem mechanizmu określania jego wysokości oraz jej korygowania również na poziomie ustawowym. Z tych też przyczyn wskazywanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 87 Konstytucji RP pozostawało bezzasadne. Źródłem przyznania skarżącemu, ale także określenia wysokości dodatku energetycznego, a więc podstawą wydania decyzji w tym przedmiocie pozostawała ustawa Prawo energetyczne a nie obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 23 kwietnia 2014 r. Stąd też argumentacja nawiązująca do systemu źródeł prawa i relacji między rozporządzeniem a obwieszczeniem jest pozbawiona racji. Obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego). Stanowi inaczej informację pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa. Z tych też powodów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 5c ust. 4 Prawa energetycznego. Odnosząc się z kolei do drugiego argumentu o "delegacji uprawnień Ministra Gospodarki na J. P., pełniącego funkcję sekretarza stanu (...)",stwierdzić trzeba, że o ile obwieszenie Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2014 r. rzeczywiście zostało podpisane przez ww. sekretarza stanu, to jednak jest to działanie w imieniu (wykonujący zadania) organu, a nie jak stwierdza skarżący – "delegacją uprawnień". Delegacją na gruncie prawa administracyjnego jest przeniesienie kompetencji jednego organu administracji publicznej na inny organ z takim skutkiem, że organ przekazujący traci je, natomiast podpisanie obwieszczenia w zastępstwie piastuna organu świadczy o działaniu w ramach aparatu administracyjnego organu tzw. pełnomocnictwa administracyjnego, czyli upoważnienia do działania w imieniu i na rzecz organu administracji publicznej. Oznacza to, że Minister Gospodarki nie musiał podpisywać tego obwieszenia osobiście, a mógł to zrobić w jego zastępstwie sekretarz stanu tym bardziej, że nie była to kompetencja zastrzeżona wyłączenie dla Ministra (por. § 2 ust. 2 i 3, § 3, § 4 ust. 3 i 7 oraz § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie podziału pracy w Kierownictwie Ministerstwa Gospodarki, Dz. Urz. Min. Gosp. poz. 3, § 2 ust. 2 i 3 Zarządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Gospodarki, Dz. Urz. Min. Gosp. poz. 10). Na uwzględnienie, z przyczyn zbieżnych z powyższymi, nie zasługiwał również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że zarzut ten może być skuteczny jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie. Z tych też przyczyn wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym podstawę prawną i jej wyjaśnienie to nie narusza ono wymogów analizowanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należnego od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wyjaśnić należy, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.