I SAB/Wa 499/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. L. i D. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku H. W. z dnia [...] lipca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz G. L. i D. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. L. i D. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku H. W. z dnia [...] lipca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1955 r. w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku posadowionym na działce nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W skardze wnieśli o: 1. zobowiązanie Ministra do merytorycznego rozpoznania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej: "Ppsa", rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegającej na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego; 3. zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 Ppsa. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie ww. wniosku. Do dnia dzisiejszego Minister nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie i nie wydał decyzji merytorycznej. Organ także nie wyjaśnił stronom istoty przedłużającego się milczenia, zaś przyczynę tak daleko idącej zwłoki podał w sposób nader ogólnikowy. Podniesiono, że na mocy art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) powoływana dalej: "Kpa", załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Terminy wymienione w powyższym przepisie zostały w sposób rażący przekroczone przez Ministra. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał przebieg dotychczasowego postępowania, a mianowicie, że w dniu [...] lipca 2012 r. wpłynął przedmiotowy wniosek H. W. i zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powiadomił strony o jego wpłynięciu. Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. wpłynęło pismo pełnomocnika fundacji "[...]" – r.pr. A. B., w którym podała, że w odniesieniu do lokalu [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego ich własność nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i w stosunku do tego lokalu organ może jedynie stwierdzić wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W dniu [...] października 2012 r. sporządzona została notatka służbowa geodety uprawnionego odnosząca się do kopii Ogólnego Planu Zabudowania m. W. zatwierdzonego prze Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. wniesionego do organu przez H. W., w której wskazano, że nieuwierzytelniona kopia planu nie może stanowić materiału dowodowego, natomiast organ jest w posiadaniu uwierzytelnionej kopii ww. planu otrzymanej z Archiwum Państwowego m. W. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ poinformował strony o konieczności zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego i o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy. W dniu [...] listopada 2012 r. wpłynął wniosek M. S. stanowiący zgłoszenie udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony – najemcy lokalu mieszkalnego [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister poinformował, że jako posiadaczce praw o charakterze obligacyjnym do lokalu, nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W dniu [...] maja 2014 r. do organu wpłynęło pismo K. B. informujące o nabyciu spadku po A. B. – zmarłym uczestniku postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik D. G., G. L., J. G., M. G. i J. G. – adw. R. N. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z wnioskiem o zawezwanie do próby ugodowej. W dniu [...] lipca 2015 r. Minister nie wyraził zgody na zawarcie ugody na warunkach przedstawionych we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynęła skarga na bezczynność organu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Podkreślił, że okoliczność, iż powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). Podniósł, że obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa sukcesywnie likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. [...]) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Jednocześnie wskazał, że sprawy dotyczące gruntów [...] ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia. W celu wydania rozstrzygnięcia niezbędne jest m.in. przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach, nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych w tym bazy elektronicznej, weryfikacja danych z ewidencji gruntów są czasochłonne i wpływają na terminowość spraw. Podniósł także, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) wg kolejności, przy czym w wydziale gruntów [...] prowadzonych jest ponad [...] spraw rozpatrywanych przez 5 pracowników. W ocenie organu jest to jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków, co praktykowane jest również w sądach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację mają skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawał bezczynny i to z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej otrzymał wniosek H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] lipca 2012 r. organ odwoławczy sporządził zawiadomienie, w którym poinformował strony postępowania o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pouczył o treści art. 40 § 4 i 5, art. 41 § 1 i 2 oraz art. 10 § 1 Kpa i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2012 r. Po wpływie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] czerwca 2015 r. wezwania G. L. i D. G. do usunięcia naruszenia prawa organ nie poinformował stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, jak wymaga tego przepis art. 36 Kpa. Stwierdzona bezczynność miała, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwającego prawie 4 lata, to stanowczo zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 Kpa). Wskazywane przez organ takie okoliczności usprawiedliwiające bezczynność jak: konieczność rozpatrywania sprawy według kolejności wpływu, zmiany struktury organizacyjnej Ministerstwa, zgromadzenie akt archiwalnych, analiza orzecznictwa w podobnych sprawach, badanie treści ksiąg wieczystych, weryfikacja danych z ewidencji gruntów uniemożliwiająca, przy ograniczonych zasobach kadrowych, dochowanie terminów kodeksowych, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 Kpa. Jeżeli natomiast chodzi o stan skomplikowania sprawy wynikający z jej złożoności, trudności w uzyskaniu aktualnych oraz archiwalnych danych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, Sąd zwraca uwagę, że te trudności są przede wszystkim wynikiem sposobu prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego, tj. brakiem skoncentrowania czynności dowodowych w krótkim okresie czasu i przeciągającym się procedowaniem w sprawie. Oczywistym jest bowiem, że czym dłuższa bezczynność organu, tym więcej zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zmiany tego rodzaju niweczą podjęte wcześniej przez organ ustalenia, dotyczące okoliczności istotnych dla sprawy i powodują konieczność podejmowania następnych czynności w celu aktualizacji stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uznać należy, że przyczyny techniczno-organizacyjne nie mogą usprawiedliwiać całkowitej i długotrwałej bierności organu. Zważyć przy tym należy, że, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącej, okolicznościami zwalniającymi organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Skoro zatem niezałatwienie sprawy dotyczącej wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zawinionej opieszałości, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie bezczynność należy zakwalifikować jako rażącą. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i pkt 1 i 3 oraz § 1a w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 niniejszej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800).