VI SAB/Wa 17/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie udzielenia informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 9 grudnia 2015 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej także jako Prezes UOKiK lub organ) za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) wpłynęło pismo T. G. (dalej także jako skarżący) zatytułowane "Wniosek o zbadanie regulaminów". W piśmie skarżący wniósł o zbadanie działań trzech przedsiębiorców, tj. L. S.A., G.pl S.A., oraz K. S.A. pod kątem praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Wobec powyższego Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przedmiotowe pismo T. G. zakwalifikował, stosownie do brzmienia art. 100 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm., dalej: o.k.i.k.), jako zawiadomienie o podejrzeniu stosowania przez trzech przedsiębiorców praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zawiadomienie dotyczyło klauzul stosowanych w regulaminach przez wskazanych przedsiębiorców. Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. przesłanym do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów również za pośrednictwem ePUAP, skarżący wezwał Prezesa UOKiK do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieotrzymaniu przez niego informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 9 grudnia 2015 r., pismem z dnia 2 lutego 2016 r., Prezes UOKiK przekazał skarżącemu informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. Organ poinformował skarżącego o braku podstaw do podjęcia przez organ działań w ramach kompetencji dotyczących ochrony zbiorowych interesów konsumentów, w szczególności wszczęcia postępowań w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów wobec wskazanych przez skarżącego podmiotów. Prezes UOKiK postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r. uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W ocenie Prezesa UOKiK, sprawa dotycząca rozpatrzenia złożonego zawiadomienia była szczególnie skomplikowana, a więc termin na jej załatwienie wynosił dwa miesiące i został dochowany. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie przekazania informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia z uzasadnieniem. Skarżący zarzucił Prezesowi UOKiK naruszenie art. 35 k.p.a., poprzez nieudzielenie odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 9 grudnia 2015 r. w terminie miesiąca, oraz pozorowanie działań w postępowaniu z zawiadomienia w odniesieniu do jednego z trzech przedsiębiorców, którego regulamin był badany, tj. L. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., bezczynność w zakresie przekazania skarżącemu informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia z uzasadnieniem przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonej w art. 3, art. 4, oraz art. 5 p.p.s.a. właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje tylko orzekanie w sprawach, które w/w przepisami zostały objęte. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza przywołanych powyżej regulacji wskazuje, że nie każdy przypadek bezczynności organu administracji publicznej poddany jest kognicji sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą bowiem orzekać w sprawach skarg na bezczynność tych organów wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a., to jest - ogólnie rzecz ujmując – w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4 P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a.), a także aktów lub czynności wyłączonych expressis verbis spod kognicji sądów w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt. 9 p.p.s.a.). Do kategorii aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. bądź art. 3 § 2 pkt. 9 p.p.s.a. zaliczyć przy tym należy takie akty lub czynności, które charakteryzują się przede wszystkim następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, to jest są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także przywołana tam literatura przedmiotu i orzecznictwo). W niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie udzielenia informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania przez przedsiębiorców praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zdaniem Sądu, informacja ta ma jednakże wyłącznie informacyjny charakter i nie dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. Czynność ta nie rozstrzyga zatem władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Art. 100 ust. 3 cyt. ustawy przewiduje, że przepisy art. 86 ust. 2-4 ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z brzmieniem art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję wraz z uzasadnieniem. W art. 86 ust. 4 ustawy wskazuje, że Prezes Urzędu przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 86 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że Prezes UOKiK przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. Z powyższego uregulowania wynikają dla Prezesa UOKiK dwa obowiązki: po pierwsze - obowiązek rozpatrzenia zgłoszonego zawiadomienia i po drugie – obowiązek poinformowania zgłaszającego o sposobie jego rozpatrzenia. Wyjaśnić należy, że rozpatrzenie zawiadomienia to ustosunkowanie się Prezesa UOKiK do jego treści. Prezes UOKiK powinien przeanalizować zawiadomienie oraz wszelkie dołączone do niego dokumenty i na tej podstawie ocenić, czy zawiadomienie to jest niezasadne, wskazuje na możliwość stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, czy wręcz wskazuje już na stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W zależności od dokonanej oceny, Prezes UOKiK powinien odpowiednio nie podejmować żadnych dalszych czynności w sprawie, wszcząć postępowanie wyjaśniające lub wszcząć postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (vide: M. Radwański /w:/ Komentarz do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pod red. Aleksandra Stawickiego i Edwarda Stawickiego, LEX, komentarz do art. 100 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Podkreślić należy, że instytucja zawiadomienia Prezesa UOKiK dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów związana jest z rezygnacją z wszczynania przez Prezesa tego postępowania na wniosek. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów wszczynane jest jedynie z urzędu. Zatem podkreślenia wymaga, że złożenie zawiadomienia nie obliguje Prezesa UOKiK do wszczęcia postępowania. Stanowi jedynie informacje o naruszeniu. Prezes sam ocenia, czy zawiadomienie jest zasadne i w zależności od tej oceny podejmuje dalsze działania. Zawiadomienie zobligowało organ jedynie do rozpatrzenia zasadności tegoż zawiadomienia i do podjęcia kroków odpowiednich do tej oceny. Obowiązkiem Prezesa UOKiK było również powiadomienie zawiadamiającego, jakie kroki w sprawie podjął. Tym samym, w ocenie Sądu, pismo takie ma charakter informacyjny i nie można go zakwalifikować jako aktu lub czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Tym samym skarżącemu nie przysługuje również skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia zawiadomienia skarżącego dotyczącego podejrzenia stosowania przez przedsiębiorców praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Jak stanowi przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 - 5 jest niedopuszczalne. Należy zatem uznać, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, gdyż zachodzi negatywna przesłanka procesowa w postaci niedopuszczalności drogi sądowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.