II OZ 1105/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/16, po rozpoznaniu wniosku K. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą nakazano m.in. K. K. wykonanie na terenie działki położonej przy ul. W. [...] w M. drenażu wzdłuż granicy z działką przy ul. S. [...] oraz studni chłonnej połączonej z drenażem, wstrzymał jej wykonanie w zakresie w jakim zobowiązuje K. K. do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie ww. działki. Sąd stwierdził, że mimo iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. SKO w Warszawie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą od wskazanej decyzji Burmistrza Miasta Marki nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] może zostać rozpoznany, bowiem decyzja ta nakłada na skarżącą określone obowiązki i wywołuje w stosunku do niej określone skutki prawne. Dalej Sąd analizując przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: P.p.s.a.) wskazał, że przytoczone we wniosku okoliczności tj. że wykonie decyzji może prowadzić do trwałej zmiany stosunków wodnych, zmiany struktury geologicznej działki jak również, że wykonanie instalacji wiąże się z koniecznością ponoszenia znacznych kosztów przemawiają za uwzględnieniem wniosku o udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej. Zdaniem Sądu, bez wątpienia wykonanie zaskarżonej decyzji wymaga od skarżącej pewnych nakładów finansowych, jak również podjęcia prac mających wybudowanie drenażu i studni chłonnych. Ponadto projekty tych urządzeń, co wynika z decyzji organu I. instancji, powinny zostać sporządzone przez osobę posiadającą fachowe przygotowanie. Wobec tego już sama konieczność sporządzenia odpowiedniego projektu budowlanego będzie się wiązała z koniecznością poniesienia wydatków. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził, że wykonanie prawomocnej decyzji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy może spowodować po stronie skarżącej niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła uczestniczka postępowania B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżyła je w całości i na zasadzie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. zarzuciła, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi jedna z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem żalącej się Sąd I instancji nie uwzględnił interesu wszystkich stron postępowania a konkretnie B. P. w sytuacji, gdy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a zachodzi po stronie tej osoby. Wybudowanie studni chłonnej oraz drenażu pozwoliłoby na wyeliminowanie istniejącego obecnie niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody na działce położonej przy ul. S. [...] w M. Podniesiono, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby zachodziła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody co ma wskazywać na arbitralne przyjęcie, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie K. K. Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. SKO w Warszawie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. K. od decyzji Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] sierpnia 2013 r. a odwołująca się wniosła skargę do WSA w Warszawie zarówno na decyzję SKO jak i wspomniane postanowienie. Zdaniem Beaty Pietkiewicz, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę interesu wszystkich stron postępowania na podstawie całokształtu akt sprawy. Sąd powinien w oparciu o doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania poddać analizie również nakaz objęty decyzją oraz konsekwencje prawne i faktyczne jakie spowoduje brak wykonania tego nakazu. Sąd powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania w szczególności interes B. P., której nieruchomość jest zalewana w wyniku zmiany kierunku odpływu wód w stronę ogrodzenia z działką przy ul. S. [...] spowodowanej podwyższeniem terenu przez właścicielkę działki przy ul. W. [...]. Taki stan powoduje szkodę dla nieruchomości B. P. Okoliczności te zostały potwierdzone opinią biegłego hydrogeologa, protokołem z oględzin, pomiarami geodezyjnymi. Obrazują to zdjęcia załączone do akt sprawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powoduje skutek w postaci szkodliwego oddziaływania na nieruchomość przy ul S. [...] a mianowicie intensyfikacji napływu wody na grunt, podwyższenie poziomu wód gruntowych na tej nieruchomości a w konsekwencji długotrwałe podtopienia. Zarzucono, że skarżąca we wniosku nie uprawdopodobniła z jakimi nakładami finansowymi wiąże się wykonanie studni chłonnej oraz drenaż a zatem trudno przyjąć, iż spowodują niebezpieczeństwo znacznej szkody. Sama konieczność poniesienia kosztów związanych z wykonaniem decyzji nie wpływa bezpośrednio na konieczność wstrzymania jej wykonania. Dopiero zestawienie kosztów z sytuacją finansową skarżącej dałoby podstawę do uwzględnienia wniosku. Sąd arbitralnie stwierdza, że wykonanie decyzji wymaga od skarżącej pewnych nakładów finansowych. Podkreślono, że ciężar wykazania istnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a spoczywa na wnioskującym. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że wykonanie decyzji prowadzi do trwałej zmiany stosunków wodnych oraz zmiany struktury geologicznej a tym samym zachodzi niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody po stronie K. K. Poddano w wątpliwość czy zaskarżona decyzja wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Marki została rozpoznana merytorycznie również w stosunku do skarżącej. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wskazała, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie jest interes uczestników nieobciążonych obowiązkami a interes skarżącej, bowiem to jej dotyczy obowiązek administracyjny nałożony decyzją. Nie trzeba przesłanek do wstrzymania udowadniać a jedynie wystarczy je uprawdopodobnić - wskazać potencjalną możliwość ich wystąpienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 P.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stanowisko strony, że taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony. Z analizy treści wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji wynika, że w istocie skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia okoliczności, które mogą prowadzić do wystąpienia po jej stronie niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Samo twierdzenie wnioskodawcy, że poprzez wykonanie decyzji (pobudowanie na tej działce studni chłonnej i drenażu) nastąpi zmiana stosunków wodnych w trudnym do przewidzenia zakresie oraz trudna do odwrócenia zmiana w strukturze geologicznej działki jest niewystarczające dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie wiadomo co było podstawą sformułowania tych twierdzeń i czy istnieje realny związek pomiędzy zakresem prac określonych w decyzji a wywiedzionymi przez skarżącą skutkami. Bez przedłożenia dokumentacji potwierdzającej podniesione tezy Sąd nie miał podstaw do oceny czy wskazane okoliczności są prawdopodobne. Tym samym uznać należy, że Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji bezpodstawnie. Skarżąca w żaden dający się zweryfikować sposób nie wykazała istnienia związku pomiędzy nakazanymi zaskarżoną decyzją czynnościami a możliwością wystąpienia okoliczności powołanych we wniosku o wstrzymanie. Racjonalnie oceniając argumenty wniosku skarżącej, zdaniem NSA, nie sposób uznać by wykonanie studni chłonnej i drenażu na działce miało jakikolwiek związek ze zmianą w strukturze geologicznej działki. Zgodzić się można, że wystąpi zmiana stosunków wodnych ale zakres tej zmiany jest przewidywalny i nie niesie trudnych do odwrócenia skutków bowiem ma doprowadzić do skierowania nadmiaru wody na działce do studni, co spowoduje, że sąsiednia niżej położona działka nie będzie zalewana. Zgodzić należy się z autorem zażalenia, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie w żaden sposób nie wykazała prawdopodobieństwa wyrządzenia jej znacznej szkody. Jeśli twierdzi się, że wykonanie instalacji, o których mowa w zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność poniesienia znacznych kosztów, to należy to twierdzenie uwiarygodnić. Można to zrobić przedstawiając szacunkowy koszt wykonania tych prac. Następnie trzeba ten koszt zestawić z aktualną sytuacją finansową wnioskodawcy. Jeśli zestawienie to doprowadzi Sąd do uznania, że wykonanie decyzji spowoduje w majątku wnioskodawcy znaczną szkodę, to właściwym będzie wstrzymanie wykonania decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął za pewnik, że wykonanie studni chłonnej i drenażu na działce skarżącej spowoduje znaczną szkodę. Sąd nie dysponował jednak żadną dokumentacją sytuacji majątkowej skarżącej ani też dokumentacją, która wskazywałaby na potencjalny koszt takiej instalacji. Zatem nie sposób uznać, że została wykazana znaczna szkoda. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wniosek o wstrzymanie i uznał, że skarżąca wykazała prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zatem nie było podstaw prawnych do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie wziął też pod uwagę interesu innych stron postępowania. Na podstawie analizy akt sprawy należało wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje utrzymanie wysokiego stanu wód na działce skarżącej i zalewanie działki m.in. B. P. Ta okoliczność powinna być wzięta przez Sąd pod uwagę przy ocenie skutków wstrzymania wykonania decyzji. W sytuacji kiedy istnieją sprzeczne interesy stron, jak w niniejszej sprawie, trzeba rozważyć czy wstrzymanie decyzji na wniosek jednej ze stron postępowania nie przyczyni się do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji faktycznej i prawnej innej strony. Dopiero rozważenie tych interesów co znajdzie wyraz w treści uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu, da podstawę do uznania że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie dokonał oceny wszelkich okoliczności sprawy na podstawie dostępnych akt. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie rozważał interesu innych stron postępowania. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji czym naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. Wnioskodawca nie wykazał stosownymi dokumentami wystąpienia przesłanek z ww. przepisu. Sąd nie wziął również pod uwagę skutków wstrzymania decyzji dla innych stron postępowania zwłaszcza gdy z akt sprawy jasno wynikało, że wobec braku odwodnienia działki skarżącej wysoki stan wody utrzymuje się na sąsiedniej działce należącej do B. P. Nie została przedstawiona sytuacja finansowa i osobista skarżącej, która umożliwiłaby Sądowi ocenę czy wykonanie decyzji doprowadzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji mimo to wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji zamiast odmówić wstrzymania zatem dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a., który w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji ma charakter przepisu materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.