II OSK 254/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A. S. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 178/16 w sprawie ze skargi B. B., S. B. oraz H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie zmiany orzeczenia o wykonaniu aktu nadania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 października 2016 r. sygn. II SA/Sz 178/16 oddalił skargę B. B., S. B. oraz H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie zmiany orzeczenia Starosty K. z 16 czerwca 2015 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa i ustalił na dzień 7 września 1951 r. cenę opisanego wyżej gospodarstwa rolnego na 374,18 q żyta. W punkcie 2 orzeczenia organ zobowiązał do spłaty tej należności przez spadkobierców A. i A. B. – B. B., S. B. i H. W. w wysokości po 124,18 q żyta. Spłata należności została, w punkcie 3 orzeczenia, rozłożona na 20 równych rat rocznych po 6,24 q żyta od każdej z wymienionych wyżej osób, płatnych do 1 października każdego roku, poczynając zapłatę od 2015 r., a kończąc w 2035 r. Sąd I instancji podzielił argumentację organu, z której wynika, że zmiana decyzji zgodnie z żądaniem skarżących nie mieści się w dyspozycji art. 155 Kpa. Roszczenie skarżących z jednej strony odnosi się do orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i ustalenia ceny nabytego gospodarstwa rolnego, z drugiej zaś do przysługującej im rekompensaty za pozostawioną poza granicami RP nieruchomość. Zmiana taka jest niemożliwa ze względu na to, że byłaby ona sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.; dalej: ustawa o rekompensacie). Ustawa ta określiła zasady realizacji prawa do rekompensaty ustalając jednocześnie zasady określania wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP (art. 11 ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do rekompensaty mogło zostać zrealizowane w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, pod warunkiem wskazania przez skarżących, że żądają realizacji prawa do rekompensaty w taki sposób. Skoro jednak skarżący wybrali jako formę realizacji tego prawa świadczenie pieniężne i ich roszczenie zostało zaspokojone w sposób określony w tej ustawie, to brak jest na obecnym etapie dokonania możliwości zmiany formy realizacji prawa do rekompensaty. B. B. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy o rekompensacie poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji ich zastosowanie do sytuacji prawnej skarżącego, pomimo tego, że przywołane wyżej przepisy ustawy miały zastosowanie wyłącznie do postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Z. decyzji z 1 września 2008 r., które to postępowanie było postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania toczącego się na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego W. G., zakończonego wydaniem aktu nadania oraz orzeczeniem o jego wykonaniu; 2) art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o rekompensacie poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie w sytuacji kiedy, to ojciec skarżącego A. B. nabył, na podstawie aktu nadania, gospodarstwo położone w Z. z mocy prawa, a nie na podstawie umowy sprzedaży od Skarbu Państwa; 3) art. 13 ust. 2 ustawy o rekompensacie poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nietrafne przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu o wydanie lub o zmianę orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, pomimo tego, że nabycie przez rodziców skarżącego z mocy prawa gospodarstwa rolnego w Z., przesądza to o tym, iż wskazana w art. 13 ust. 2 przywołanej ustawy wysokość 20 % wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami kraju podlegająca zaliczeniu na pokrycie wartości nieruchomości nabytych w ramach dokonywanych sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie może mieć zastosowania do gospodarstwa rolnego nadanego rodzicom skarżącego, a tym samym nie może być zastosowania w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do zmiany orzeczenia o wykonaniu aktu nadania; 4) art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego W. G. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w nietrafnym przyjęciu, iż przepisy te nie mogą być stosowane w toku postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot zmianę orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w trybie art. 155 Kpa w sposób wnioskowany przez skarżącego, jako stojące w sprzeczności do uregulowań dotyczących rekompensat za mienie pozostawione poza granicami RP a zawartych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, pomimo tego, że postępowanie mające za przedmiot zmianę orzeczenia o wykonaniu aktu nadania jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o rekompensacie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej; II. następujących przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 155 Kpa w zw. art. 7 Kpa w zw. z art. 11, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 27 ustawy o rekompensatach polegającego na niezastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i oddaleniu skargi, a w konsekwencji odmowie orzeczenia zgodnie z żądaniem wywiedzionym w petitum skargi skarżącego z dnia 16 stycznia 2016 r., w związku z błędnym uznaniem przez Sąd za słuszne stanowiska organów administracji, tj. Starosty K. i SKO w K., że zmiana orzeczenia o wykonaniu aktu nadania byłaby sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej wobec uznania, że skarżący otrzymał już rekompensatę za nieruchomość pozostawioną przez A. B. na terytorium obecnej Republiki B., pomimo tego, że zdaniem skarżącego, w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot zmianę orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, winny być stosowane przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego W. G., które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o rekompensacie; 2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa w zw. z art. 155 Kpa polegającego na niezastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i oddaleniu skargi, a w konsekwencji odmowie orzeczenia zgodnie z żądaniem wywiedzionym w petitum skargi skarżącego, w związku z uznaniem przez Sąd, że organy obu instancji słusznie odmówiły badania czy skarżącemu przysługuje interes prawny w zmianie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, skoro zmiana miała być sprzeczna z prawem pomimo tego, iż organy administracji muszą zbadać wszystkie przesłanki wskazanie w art. 155 Kpa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa w zw. z art.155 Kpa polegającego na niezastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i oddaleniu skargi, a w konsekwencji odmowie orzeczenia zgodnie z żądaniem wywiedzionym w petitum skargi skarżącego, w związku z uznaniem przez Sąd, że organy obu instancji słusznie odmówiły we wskazanym w tym przepisie trybie zmiany pkt 2. ww. orzeczenia Starosty K. z 16 czerwca 2015 r., z uwagi na fakt, iż ewentualna zmiana tego orzeczenia może zostać dokonana wyłącznie wtedy, kiedy nie pociąga ona za sobą konieczności ponownej merytorycznej oceny sprawy administracyjnej, pomimo tego, iż de facto taka ocena merytoryczna sprawy jest w istocie dokonywana przez organ administracji w sytuacji wpłynięcia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 Kpa, poprzez ich błędne niezastosowanie; 4) art. 1 § 1 i 2 Ppsa art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania prawnej oceny części zarzutów i wniosków skarżącego zawartych w skardze, a mających za przedmiot ustalenie po pierwsze, że niewykonanie przez Starostę K. w 2001 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie z 29 czerwca 2000 r. sygn. akt SA/Sz 1023/2000 i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania stanowiło naruszenie prawa, a po drugie ustalenie, że w wyniku niewykonania przez Starostę K. w 2001 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie z 29 czerwca 2000 r. sygn. akt SA/Sz 1023/2000 i braku wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, stronie skarżącej została wyrządzona szkoda finansowa w wysokości szczegółowo opisanej w petitum skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że kluczowy w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie bezzasadny. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o rekompensatach wprowadza w polskim systemie prawnym ogólną zasadę, że zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Istnieje jedno "prawo do rekompensaty" za mienie pozostawione poza granicami RP i historycznie mogło być ono realizowane stopniowo na podstawie różnych aktów prawnych. Przedstawiona w zarzutach naruszenia prawa materialnego argumentacja jest całkowicie sprzeczna z regulacją dotycząca mienia zabużańskiego. Nie istnieją bowiem w polskim systemie prawnym konkurencyjne tryby zaliczania wartości mienia zabużańskiego. Zgodnie art. 6 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jeżeli przed przyznaniem prawa do rekompensaty, zostało przyznane "prawo do rekompensaty" na podstawie innych aktów prawnych m.in. jako ekwiwalent za mienie pozostawione to jego wartość podlega zaliczeniu na poczet ewentualnego prawa do rekompensaty, w trybie art. 13 ust. 3 ustawy o rekompensatach. Jeżeli więc określona osoba na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie oraz operat szacunkowy, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. Skoro nabycie w trybie dekretu z 1946 o ustroju rolnym oraz ww. dekretu z 1951 r., w świetle powyżej powołanych przepisów zalicza się na poczet prawa do rekompensaty, to konsekwentnie zrealizowanie tego prawa w trybie ustawy o rekompensacie powoduje wygaśnięcie publicznoprawnego uprawnienia do zaliczenia wartości mienia przy nabyciu mienia Skarbu Państwa i nie można dodatkowo korzystać z prawa do zaliczenia w ramach wykonania aktu nadania wydanego już po zrealizowaniu prawa do rekompensaty. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa materialnego jest oczywiście niekonstytucyjna i narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości osób ubiegających się o rekompensatę, jak i całkowicie oderwana do kontekstu historycznego związanego z regulacjami dotyczącymi mienia zabużańskiego. Jeżeli bowiem wykonanie aktu nadania nastąpiło przed potwierdzeniem prawa do rekompensaty, to wartość ta podlegałaby odliczeniu, a jeżeli taki akt został wydany po, to takie odliczenie by nie następowało. Tym samym niedopuszczalna była zmiana decyzji w zakresie żądanym przez strony, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ustawy o rekompensacie, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego W. G. jest prawidłowa. W świetle powyższego nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W zasadzie opierają się one na błędnym rozumieniu zawartej w art. 155 Kpa regulacji dotyczącej zmiany decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. W jego ramach organ, bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto przepis art. 155 Kpa może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro regulacja zawarta w ustawie o rekompensatach uniemożliwiała zmianę decyzji i w tym zakresie stan faktyczny sprawy był jednoznaczny, to bezprzedmiotowe było badanie pozostałych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 Kpa, nie miało to bowiem żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 i 77 Kpa w zw. z art.155 Kpa. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że został źle skonstruowany, ponieważ dotyczy on naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a nie może zostać naruszony samoistnie jako przepis postępowania, ponieważ stanowi on podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu w sytuacji naruszenia prawa materialnego. Natomiast czwarty z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie dotyczy istoty sprawy, kwestie niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie z 29 czerwca 2000 r. sygn. akt SA/Sz 1023/2000 i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i skutki braku wydania nie mają jakiegokolwiek związku z kontrolą zaskarżonej decyzji. Dlatego też brak wypowiedzi Sądu I instancji w tym zakresie jest jak najbardziej prawidłowy i nie narusza art. 1 § 1 i 2 Ppsa, art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.