II OSK 2388/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 535/16 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Kr 535/16, oddalił skargę A. F. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach (dalej jako PINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 4 i § 5 w związku z art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych przez A. F. z uwagi na uchybienie terminowi do ich wniesienia określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako MWINB), na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi – A. F. wykonanie rozbiórki rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji oznaczonej nr [...] - dz. nr [...], w miejscowości O., Gmina M.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1111/13 oraz wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 418/14. Zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, wobec czego PINB upomnieniem z dnia 18 maja 2015 r. wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Wobec dalszego uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku PINB w dniu [...] sierpnia 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który został doręczony zobowiązanemu w dniu 21 sierpnia 2015 r. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2016 r. A. F. podniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej rozbiórki rurociągu w O. oraz tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na zgłoszeniu zarzutów jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. W art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustanowiono 7-dniowy termin do złożenia zarzutów. W przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z pismem przewodnim został doręczony zobowiązanemu w dniu 21 sierpnia 2015 r., a tym samym termin do wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne mijał w dniu 28 sierpnia 2015 r. Powyższe wynika z treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., póz. 1529). Na gruncie niniejszego postępowania egzekucyjnego, zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne wniesione zostały z 3-dniowym uchybieniem terminu. Zarzuty bowiem wniesione zostały za pośrednictwem operatora InPost Sp. z o.o. w dniu 27 sierpnia 2015 r. (data stempla), który nie jest w myśl Prawa pocztowego operatorem wyznaczonym. Tak więc, za datę wniesienia zarzutów należy uznać datę ich wpływu do organu, tj. dzień 31 sierpnia 2015 r. (data pieczęci organu), a więc już po upływie terminu do skutecznego wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. F. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. MWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego, organ egzekucyjny słusznie przyjął datę wpływu pisma zobowiązanego z dnia 27 sierpnia 2015 r. zawierającego zarzuty do organu tj. 31 sierpnia 2015 r. Zatem środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w przedmiotowej sprawie upłynął z dniem 28 sierpnia 2015 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F. zarzucając naruszenie art. 2, art. 78 Konstytucji RP, art. 57 § 5 pkt 2 w związku z art. 9, art. 39 K.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskutek błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, że oddanie pisma z zarzutami operatorowi pocztowemu zamiast operatorowi wyznaczonemu uchybiło terminowi ustawowemu oraz naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. wobec ich niezastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, gdyż skarżący dokonał czynności procesowej z uchybieniem terminu, a jednocześnie nie złożył wniosku o jego przywrócenie. Złożenie listu w placówce InPost Sp. z o.o., nie jest równoznaczne z nadaniem przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego. Tym samym za datę wniesienia pisma zawierającego zarzuty egzekucyjne należy przyjąć dzień jego wpływu do organu tj. 31 sierpnia 2015 r. Sąd powołał się na uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., podjętą w sprawie o sygn. akt I OPS 1/15, która rozstrzygnęła wątpliwości orzecznicze uregulowań zawartych w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 83 § 3 p.p.s.a. NSA sformułował tezę, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. F., zarzucając naruszenie: I. art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskutek niesporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgodnie z wymogiem tych przepisów poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mające wpływ na wynik sprawy; II. art. 2, art. 45 ust. 1, art. 78 Konstytucji RP, art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 9 i 39 k.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 178 Prawa pocztowego wskutek błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, że oddanie pisma z zarzutami operatorowi pocztowemu innemu niż operator wyznaczony uchybiło terminowi ustawowemu oraz niezastosowanie art. 7 i 9 k.p.a. - co skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do sądu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, przedstawienie sprawy składowi 7 sędziów NSA z uwagi na występowanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie wskazał, że pozbawiony jest logiki i spójności mechanizm, iż strona może doręczać pisma sądowi wyłącznie za pośrednictwem operatora wyznaczonego, natomiast organy administracji i sądy mogą doręczać pisma przez innych operatorów. Tym samym, przy obecnym kształcie procedur doręczeń, strony pozbawione są prawa do Sądu. Formalizm nie służy zapewnieniu sprawnego i rzetelnego postępowania. W świetle Konstytucji rolą sądów jest zapewnienie takiej wykładni przepisów procesowych, które umożliwią stronom postępowań sądowoadministracyjnych realizację prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 193 p.p.s.a. zawiera normę przewidującą odpowiednie stosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stanowiąc że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W drugiej części zdania pierwszego przepis ten stanowi, że wyroki i postanowienia NSA są uzasadniane z urzędu w terminie trzydziestu dni, a w zdaniu drugim, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Niezrozumiały jest zatem zarzut naruszenia art. 193 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, albowiem przepis ten odnoszący się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w jakimkolwiek zakresie nie znajduje zastosowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nie może być przez ten sąd naruszony. Jeżeli chodzi natomiast o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to należy przypomnieć , że jest to przepis proceduralny, w którym ustawodawca określił jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Mianowicie zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Nie można natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zwalczać zaaprobowanej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności wskazano w nim podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także dokonano analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie w szczególności art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usiłuje natomiast podjąć polemikę z dokonaną przez Sąd wykładnią tych przepisów. Nie zasługiwał również na uwzględnienie drugi zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1, art. 78 Konstytucji RP, art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 9 i 39 k.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 178 Prawa pocztowego wskutek błędnej wykładni tych przepisów. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na wykładnię prokonstytucyjną nie może prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej, zawartej w przepisie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 19 października 2015r. w sprawie o sygn. I OPS 1/15, podjął uchwałę, z której wynika, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu, od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników procesu. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (art. 17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 p.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania z kolei sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Należy też podkreślić, iż ochronie praw strony służy instytucja przywrócenia terminu, strona może zwrócić się o nie, jeżeli nie dokonała w terminie czynności bez swojej winy. Wprawdzie cytowana wyżej uchwała odnosi się do procedury sądowoadministracyjnej, jednak z uwagi na identyczne uregulowania art. 83 § 3 p.p.s.a. oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., podzielając stanowisko w uchwale wyrażone, należy je odnieść również do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym, a także zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym skarżący kasacyjnie wniósł za pośrednictwem operatora innego niż wyznaczony (Poczta Polska), co zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. skutkować musiało oceną zachowania terminu ich do wniesienia według daty wpływu do organu, a nie według daty nadania przesyłki u operatora, co powoduje, że należało uznać je za spóźnione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.