II OSK 2541/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.R., R.G., M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 202/14 w sprawie ze skargi S.R. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz S.R., R.G., M.S. solidarnie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 czerwca 2014 r. oddalił skargę S.R., R.G. i M.S. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. rejon ul. Golęcińskiej, ul. Pocztowej, ul. Dworcowej, ul. Szamotulskiej, ul Podgórnej i ul. Rolnej. Jak wskazał Sąd I instancji, S.R., R.G. i M.S w skardze na uchwałę Rady Gminy R. zakwestionowali przebieg drogi [...] przez działkę skarżących nr [...] (przy ul. [...] w R.), stanowiącej łącznik pomiędzy drogą wewnętrzną 8KD-W a drogą wewnętrzną 7KD-W, 4KD-D, łączący drogę publiczną 4KD-W z drogą 8KD-W (§3 pkt 6 miejscowego planu i będące skutkiem tego przepisu: §12-13, załącznik nr 1 - rysunek graficzny). Zdaniem skarżących przeprowadzenie poprzecznej drogi przez działkę wnioskodawców nie jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości ciągów komunikacyjnych w miejscowości, stąd nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące im prawo własności. Ograniczenie funkcjonalności działki (sposobu korzystania oraz ewentualnej zabudowy) stanowi o ograniczeniu prawa własności skarżących bez zachowania należytych proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego oraz ładu przestrzennego. Umiejscowienie poprzecznej drogi gminnej 4KD-D, dzielącej działkę skarżących na dwie nierówne części (odcięta część stanowić będzie niedużą i nieatrakcyjną działkę o powierzchni [...] m2) ingeruje w sposób nieuzasadniony w przysługujące skarżącym prawo własności oraz zniweczy możliwość dotychczasowego korzystania z działki, wprowadzi ruch na nieruchomości właścicieli, utrudni spokojne korzystanie z nieruchomości oraz ruch maszyn rolniczych a także zagospodarowanie istniejącego na działce sadu owocowego, istotnie zmniejszy wartość nieruchomości oraz zmniejszy jej powierzchnię (działka zostaje praktycznie okrojona z 3 stron), uniemożliwi planowane ogrodzenie nieruchomości, spowoduje powstanie nieatrakcyjnej gospodarczo działki o powierzchni [...]m2, otoczonej z dwóch stron drogami gminnymi oraz uniemożliwi planowany przez właścicieli podział nieruchomości (nieruchomość jest bowiem zapisana w spadku dwóm spadkodawczyniom i miała być wykorzystana poprzez podział na dwie atrakcyjne użytkowo działki. Zaznaczono, że wszystkie sąsiednie nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, który można ewentualnie także zapewnić poprzez poprowadzenie dróg wewnętrznych. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu szczegółowo przytoczył proces planistyczny nie dostrzegając w jego przebiegu istotnych wadliwości. Dalej Sąd stwierdził, że przyjęty plan jest zgodny z uchwałą Rady Gminy R. z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Dla obszaru objętego ustaleniami Miejscowego Planu przewidziana została funkcja dominująca: MN "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub rozproszona" oraz jako funkcja uzupełniająca: U "zabudowa usług różnych". Wskazał również, że z natury rzeczy zwiększenie intensywności zabudowy wiąże się z powiększaniem i doskonaleniem sieci dróg. Studium przewiduje sieć dróg na terenie objętym ustaleniami studium. Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd wskazał na opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 29 kwietnia 2011 r., dotyczącej projektu uchwały w sprawie miejscowego planu. Na mapie obrazującej ówczesny projekt miejscowego planu działka skarżących widnieje niepodzielona, wzdłuż planowanego odgałęzienia drogi 6KD-D. Komisja, zapoznając się z projektem miejscowego planu, zaleciła między innymi przeanalizowanie możliwości połączenia drogi 6KDW z 4KD-D lub z 10KD-D. Nadto zaleciła przeanalizowanie możliwości poszerzenia drogi 8KDW i 7 KDW oraz połączenia tych dróg ciągiem pieszo-jezdnym. W toku dalszych prac planistycznych, pomiędzy kolejnymi wyłożeniami projektu Miejscowego Planu układ dróg w bezpośredniej okolicy działki skarżących zmieniał się, zarówno jeżeli chodzi o przebieg dróg jak i o ich status (tereny dróg publicznych: KD-D, oraz tereny dróg wewnętrznych: KD-W), jednak bez dzielenia działki skarżących. Dopiero przy trzecim wyłożeniu pojawiło się sugerowane przez Komisję połączenie dróg, które podzieliło działkę skarżących. Skarżący skorzystali z uprawnienia do wniesienia uwagi, która została nieuwzględniona. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, zaś każdorazowe ograniczenie prawa własności musi być proporcjonalne. Uznał jednakże, że nie można skutecznie przeciwstawić argumentowi określenia właściwej obsługi komunikacyjnej kwartałów zabudowy mieszkaniowej - argumentem planowanego przez właścicieli podziału działki (innego niż podział narzucony Miejscowym Planem) oraz argumentem, że konsekwencje dokonanych już podziałów, czyli zapewnienie dojazdu do powstałych nieruchomości powinny dotyczyć tych właścicieli, którzy podzielili działki. Planowanie przestrzenne nie może zostać uzależnione od bliżej niesprecyzowanych zamiarów współwłaścicieli, którzy dopuszczają podział działki w nieokreślonej przyszłości. Nie może być również tak, aby wytyczać planowane drogi tylko po gruntach tych właścicieli, którzy wcześniej dokonali podziału nieruchomości, bowiem takie działanie nie miałoby nic wspólnego z racjonalną gospodarką finansami przez Gminę. Punktem wyjścia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rzeczywiste zagospodarowanie danego obszaru, które jest oceniane bezstronnie, a więc bez wnikania kto i kiedy podzielił nieruchomość. W przypadku konstruowania sieci dróg nadrzędną wartością jest prawidłowa obsługa komunikacyjna obszaru, zarówno istniejących jak i nowoprojektowanych działek. Organ wykazał, że przebieg drogi jest optymalny wtedy, jeżeli przebieg ten jest wypadkową (najlepiej dostosowanym rozwiązaniem) do funkcji jaką droga będzie pełnić, powiązania lub braku powiązania z innymi drogami, parametrów technicznych przypisanych do klasy drogi, sposobu odwodnienia drogi, istniejącego zagospodarowania terenu, ukształtowania terenu, stanu własności nieruchomości. Skoro rozwiązaniem niefunkcjonalnym jest droga bez przejazdu o długości powyżej 50 m, a więc droga której przeciwległy koniec nie ma połączenia z inną drogą lub wjazd do zamkniętego obszaru, z którego wyjazd jest możliwy tylko w tym samym miejscu (tzw. "ślepa droga"), czy też droga o szerokości 5-7 m, rolą projektanta obsługi komunikacyjnej jest unikanie takich rozwiązań. W razie zaś powstania takich dróg wcześniej, przed przystąpieniem do sporządzania projektu miejscowego planu, rolą projektanta jest poszukiwanie optymalnego przebiegu dróg z uwzględnieniem istniejących rozwiązań. Sąd podkreślił, że argument o istotnym zmniejszeniu wartości nieruchomości – nawet gdyby został wykazany przez rzeczoznawcę, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów miejscowego planu. Sąd wskazał na przepisy art. 36 u.p.z.p. regulujące kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Nie podzielił również argumentu skargi dotyczącego powstania, w efekcie podziału, "niedużej" i "nieatrakcyjnej gospodarczo działki", o powierzchni [...] m2. Sąd wskazał, że działka skarżących znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 4 MN ("zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna"). Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 17 Uchwały parametr powierzchni dla zabudowy wolnostojącej wynosi nie mniej niż 600 m2. Powstanie zatem działki o powierzchni przekraczającej 600 m2 w obszarze przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie przekreśli możliwości ewentualnego zabudowania tej działki, z uwagi na zbyt małą powierzchnię. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.R. działający przez przedstawiciela ustawowego R.G., R.G. oraz M.S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 w związku z przepisami Konstytucji RP: art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust.1 i 2 w zw. z postanowieniami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – art. 1 Pierwszego protokołu do tekstu Konwencji (ochrona prawa własności) w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że działanie skarżonego organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuprawnionej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego, oraz poprzez brak rozważenia interesu publicznego i indywidualnego skarżących oraz oceny czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działalnie proporcjonalne. Skarżący kasacyjnie zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżących oraz zgłoszonych przez skarżących uwag do planu, 2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego w skardze kasacyjnej 3. art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii – w szczególności brak ustaleń w zakresie rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżących, w tym niezbędności i konieczności ingerencji w prawo własności w zakresie określonym zaskarżonym planem. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy R., wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jakie skarga kasacyjna upatruje w dokonaniu błędnej oceny wprowadzanych ustaleń planistycznych, które w sposób nieuzasadniony ingerują w prawo własności skarżących, stanowiąc wyraz nadużycia władztwa planistycznego. W tym względzie posłużono się wykazaniem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 140 k.c. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku uznał za uzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących wyrażającą się w wytyczeniu drogi na ich gruncie, co nie tylko pozbawi ich prawa własności do części zajętej pod drogę, ale również spowoduje konieczność dokonania podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, powoływana przez organ konieczność zapewnienia dogodnej i bezpiecznej komunikacji na tym obszarze uzasadnia tak daleko posuniętą ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy, budzić musi uzasadnione wątpliwości jako podjęta bez właściwej weryfikacji dokumentacji planistycznej i analizy stanu faktycznego sprawy. Zasadnie w tej mierze zarzuca Sądowi skarga kasacyjna, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy zauważyć, że prawidłowa ocena przyjętych w kwestionowanym zakresie rozwiązań planistycznych wymagała rozważenia, czy przyjęte spośród wielu rozwiązanie w zakresie planowanego układu komunikacyjnego było optymalne, skutkujące potrzebą wkroczenia w prawo własności skarżących w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca, można było przyjąć inny przebieg drogi zapewniając jednocześnie sprawną komunikację na tym terenie. Obowiązkiem Sądu powinno być zatem dokonanie oceny, czy kwestionowany akt planistyczny wprowadzając określone ograniczenia w realizacji przysługującego stronie skarżącej prawa własności podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale też z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zakazem nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Ocena Sądu w tym zakresie powinna zatem być nakierowana na udzielenie odpowiedzi, czy ingerencja gminy w prawa właścicielskie została poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. Punktem odniesienia dla Sądu powinna być zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej każdego działania. Związanie prawem oznacza w szczególności, że żaden akt organu nie może być podjęty arbitralnie, bez należytego rozważenia interesów strony będącej jego adresatem. W rozpoznawanej sprawie dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbiega od powyższego wzorca. Sąd nie zbadał zaskarżonej uchwały pod kątem konieczności rozważenia przez organ planistyczny innego przebiegu drogi, uwzględniającego np. fakt uprzedniego dokonania podziału niektórych działek. Należy tu jednak podkreślić, że - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej uchwały nie dokonuje się oceny celowości przyjętych rozwiązań, ile ich zgodności z prawem. Wobec tak przyjętych kryteriów Sąd powinien uwzględnić, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Z tego względu należy podzielić stwierdzenie skargi kasacyjnej, że w warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dokonał kompleksowej oceny sposobu rozwiązania zaskarżoną uchwałą konfliktu interesu publicznego z interesem indywidualnym przyjmując za wystarczająco uzasadniony cel, jakim była potrzeba zapewnienia funkcjonalnego ciągu komunikacyjnego. Brak dokonania należytej oceny spełnienia tych wymogów w odniesieniu do przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań godzących w prawo własności skarżących uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy. Rzeczą Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ocena, czy zakwestionowana część uchwały ingerująca w prawo własności skarżących jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustalenie powyższego wymaga stwierdzenia, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżących, a w rezultacie, czy przyjęty w planie przebieg drogi usytuowany na nieruchomości skarżących nie narusza przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym celu konieczna jest wnikliwa ocena dokumentacji planistycznej.