I OSK 2028/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Białegostoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Bk 291/16 w sprawie ze skargi W.K. na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 291/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi W.K., stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Białegostoku, polegającej na odmowie zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, oraz stwierdził, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Pismem z [...] marca 2016 r. W.K. wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku o zwrot części kwoty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł, zaś Prezydent odmówił, pismem z [...] marca 2016 r., zwrotu, wyjaśniając, iż pobranie opłaty za wydanie karty w wysokości 500 zł miało miejsce na podstawie i w granicach prawa, zaś późniejsza zmiana przepisów obniżająca wysokość, co było związane z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., na który powoływał się W.K., nie mogła dotyczyć pojazdów rejestrowanych przed tą zmianą. W.K., pismem z [...] marca 2016 r., wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiadając pismem z [...] kwietnia 2016 r., Prezydent podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] marca 2016 r. Na rozprawie Prezydent wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie już rozstrzygniętej negatywnie w 2006 r. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził: Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 przesądziła, iż żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co oznacza, iż przed wniesieniem skargi konieczne jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten W.K. wyczerpał – wezwanie z 16 marca 2016 r. Skargę należało zatem rozpoznać merytorycznie, a w niej znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., który zakwestionował przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym, orzekając utratę mocy obowiązującej na 1 maja 2006 r., w wyniku czego 15 kwietnia 2006 r. wszedł w życie przepis ustalający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł. Mając to na uwadze, a także art. 178 ust. 1 Konstytucji RP czynność Prezydenta odmawiająca zwrotu części opłaty jest niezgodna z prawem, gdyż choć w sprawie tej opłaty rozporządzenie utraciło moc 15 kwietnia 2006 r. to Sąd uprawniony jest do oceny legalności odmowy na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu, a wobec uznania niekonstytucyjności przepisu należy uznać, że w dniu pobierania opłaty, był on również niekonstytucyjny. Pobrana opłata jest zatem zawyżona, zatem konieczny jest zwrot różnicy. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że roszczenie o zwrot opłaty nie ulega przedawnieniu, bowiem sprawa jest załatwiana w formie czynności, na którą przysługuje skarga, a nie decyzją administracyjną, na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Taka czynność materialno-techniczna nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, nie ma zatem przeszkód ku temu aby pomimo odmowy zwrotu części opłaty, co miało miejsce w 2006 r., zainteresowany nie mógł ponownie wystąpić o dokonanie czynności. Reprezentowany przez radcę prawnego, Prezydent Miasta Białegostoku wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 52 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że termin czternastu dni, o którym mowa w tym przepisie, biegnie na nowo po każdym kolejnym wezwaniu organu do rozstrzygnięcia o uprawnieniu lub obowiązku w tej samej sprawie w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy właściwa interpretacja art. 52 § 3 p.p.s.a. powinna prowadzić do przyjęcia, że termin do wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa biegnie tylko jeden raz od dnia otrzymania pierwszego rozstrzygnięcia organu o uprawnieniu lub obowiązku w danej sprawie, 2) art. 53 § 2 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że termin trzydziestu dni, o którym mowa w tym przepisie, biegnie na nowo po każdym kolejnym wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w tej samej sprawie, w sytuacji gdy właściwa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do przyjęcia, że termin do złożenia skargi biegnie tylko jeden raz od dnia otrzymania odpowiedzi organu na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w danej sprawie, 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że wniesienie skargi było niedopuszczalne, jako że skarga nie została poprzedzona, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący odebrał pismo organu z dnia 24 listopada 2006 r., 4) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że skarga została wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tymi zarzutami Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bądź – ewentualnie – na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a, a także zrzekł się rozprawy. W.K. wniósł odpowiedź na skargę, z której wynika, że chodzi mu o oddalenie skargi, a także że nie oponuje przeciwko wnioskowi o rozpoznaniu sprawy poza rozprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, dlatego nie mogła ona być uwzględniona. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii dopuszczalności skargi, Prezydent stoi bowiem na stanowisku, że terminy, o których mowa w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", a które przesądzają o zachowaniu formalnych warunków do wniesienia skargi (terminy do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienia skargi) powinny być liczone od dnia otrzymania pierwszej odpowiedzi organu na wniosek oraz pierwszej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, a co miało miejsce w sprawie w 2006 r. Zgodzić należy się z Prezydentem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą danemu podmiotowi jednokrotnie, jednak w niniejszej sprawie nie to jest jej istotą. Kwestią zasadniczą jest bowiem charakter obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu oraz sposób załatwiania sprawy przez organ. Przesądzająca o tym jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07 stwierdzająca, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które służy skarga do sądu administracyjnego, jednak nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. Brak obowiązku rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, natomiast załatwienie jej w drodze aktu lub czynności pociąga za sobą skutki wynikające z różnicy pomiędzy tymi sposobami załatwienia sprawy. Istotna w sprawie jest kwestia powagi rzeczy osądzonej. Z takiej korzysta tylko decyzja kończąca postępowanie, co oznacza, że wystąpienie po raz drugi przez ten sam podmiot z tym samym żądaniem może być skuteczne tylko wówczas, gdy uprzednio zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ostateczna, wydana w sprawie. Natomiast jeśli idzie o czynność materialno-techniczną, jaką jest załatwienie sprawy o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, to czynność taka z powagi rzeczy osądzonej nie korzysta, bowiem jest to przymiot należny tylko decyzji administracyjnej (czy zrównanym z nią w przypadkach wskazanych w k.p.a. postanowieniu). Załatwienie sprawy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w drodze czynności materialno-technicznej na gruncie przepisów Prawa o ruchu drogowym powoduje, iż roszczenie o zwrot nie ulega przedawnieniu. O zwrot zatem nadpłaty, jako nienależnie pobranej przez organ, można wystąpić w każdym czasie, nawet jeśli już raz żądanie zwrotu spotkało się z odmową organu. W.K. wystąpił o zwrot nadpłaty w 2006 r., jednak Prezydent załatwił jego wniosek negatywnie. Z powodów wyżej wskazanych nie było przeszkód do ponownego wystąpienia z tym samym żądaniem, a następnie ze skargą do sądu administracyjnego. Terminy, od których zależy dopuszczalność skargi, wskazane w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. – do wezwania usunięcia naruszenia prawa i wniesienia skargi, liczone być musiały nie od wniosku pierwotnego z 2006 r., ale z bezpośrednio poprzedzającego skargę, tj. z 2016 r., a te zostały zachowane. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał dopuszczalność skargi, z punktu widzenia terminów, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, a co za tym idzie zasadnie rozpoznał ją merytorycznie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.