II OSK 2604/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 366/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 366/16, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] marca 2013 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania do 30 czerwca 2013 r. robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu ogrodzenia o długości 9,30 m, znajdującego się przy ul. [...] w P., w południowym narożu działki nr [...] i stanowiącego część ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] oraz [...], "w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2007 r., wydaną przez Prezydenta Miasta P. oraz decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.2008 r. znak: [...] wydaną przez Starostę P.". Organ ustalił następujące okoliczności. Przy ul. [...] w P., pomiędzy działkami nr [...] i [...] znajduje się ogrodzenie z siatki i metalowych słupków o wysokości około 1,60 m. Odległość pomiędzy tym ogrodzeniem a budynkiem przy ul. [...] wynosi około 5,33 m. Odległość pomiędzy tym ogrodzeniem a tarasem budynku przy ul. [...] wynosi około 5,30 m. Ta ostatnia odległość została pomniejszona o około 70 cm przez drewniany płotek. Ogrodzenie zostało postawione latem 2010 r. Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w P. decyzją z [...] lipca 2012 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] i [...] zapewnić drogę pożarową umożliwiającą dojazd do budynku przy ul. [...]. Prezydent Miasta P. w decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2007 r. nr [...], ustalając warunki zabudowy dla budynku na działkach nr [...],[...] i [...], wskazał, że należy zapewnić obsługę komunikacyjną dla budynku mieszkalnego nr [...] od ul. [...], poprzez działki nr [...] i [...]. Starosta P. decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany, w którym przewidziano na działkach nr [...] i [...] wjazd do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Działki nr [...] i [...] zostały przekształcone w działkę nr [...]. W tych okolicznościach organ uznał, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, o długości 9,30 m, zlokalizowane bezpośrednio w południowym narożu działki nr [...], "jest usytuowane niezgodnie z prawem w świetle przepisów prawa miejscowego i Prawa budowlanego". Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa w odwołaniu od tej decyzji twierdziła, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, zostało wykonane zgodnie z obowiązującym planem miejscowym i Prawem budowlanym. Podnosiła też, że ogrodzenie to nie uniemożliwia dojazdu do budynku przy ul. [...], gdyż dojazd ten jest zapewniony przez nieogrodzony fragment działki nr [...], gdzie pozostaje przejazd o szerokości 5,30 m pomiędzy budynkiem przy ul. [...] a ogrodzeniem. Ponadto wskazano, że ogrodzenie zostało wykonane latem 2010 r. po wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...], że powołana przez organ administracji decyzja o warunkach zabudowy nie obowiązuje, gdyż po jej wydaniu uchwalono plan miejscowy, że powołana przez organ administracji decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz inwestora, którym nie była skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa oraz że nieruchomość tej Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest obciążona żadną służebnością przechodu i przejazdu. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł tak jak ten organ, zmieniając jedynie termin wykonania obowiązku i wskazując, że ogrodzenie, które ma być rozebrane, znajduje się w północnym narożniku działki nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Nadto ustalił, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, zostało postawione po udzieleniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] grudnia 2009 r. pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...]. Przyjął też, że jego postawienie nie wymagało zgłoszenia, gdyż nie jest wyższe niż 2,20 m i w całości (w zakresie, który ma być rozebrany) znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Niemniej uznał, że organy nadzoru budowlanego mogą zastosować w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż ogrodzenie to "wywiera wpływ na zapewnienie budynkowi mieszkalnemu nr [...] przy ul. [...] w P. obsługi komunikacyjnej oraz drogi pożarowej". W skardze skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła, że organ administracji nie uwzględnił, iż ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniosła też, że jego budowa nie może być oceniana przez pryzmat decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2007 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008 r., gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] grudnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...], a ogrodzenie zostało wykonane po wydaniu tej decyzji. Twierdziła także, że organ administracji nie uwzględnił, iż pozostawiony przejazd jest wystarczający dla zapewnienia dojazdu do budynków przy ul. [...] i [...], w tym spełnia on wymagania dla drogi pożarowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem przede wszystkim dlatego, że znajduje ona oparcie w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wykonano roboty budowlane, które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Sąd ten podzielił stanowisko organu administracji, że takim zagrożeniem może być spowodowany budową ogrodzenia brak obsługi komunikacyjnej budynków mieszkalnych należących do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...], w szczególności brak drogi pożarowej. W związku z tym za zgodne z prawem uznał odwołanie się do decyzji o warunkach zabudowy i do decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w których przewidziano usytuowanie drogi pożarowej. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji: - oddalił skargę, mimo że organ odwoławczy nie uzasadnił tego, w jaki sposób ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, zwłaszcza wobec tego, iż ogrodzenie to jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz przepisami dotyczącymi dróg pożarowych (podstawa dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.), - oddalił skargę, mimo że zaskarżoną decyzją nakazano rozebranie ogrodzenia ze względu na brak drogi pożarowej do budynków przy ul. [...] i [...] w sytuacji, w której z materiału dowodowego wynika, że pomiędzy ogrodzeniem a budynkiem przy ul. [...] pozostaje przejazd o szerokości 5,33 m (podstawa dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych), - oddalił skargę, mimo że organ odwoławczy, stwierdzając potrzebę przywrócenia stanu zgodnego z prawem, pominął fakt, iż decyzją z [...] grudnia 2009 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] (podstawa dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), - niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy przyjął, iż decyzja o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2007 r., decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008 r. oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2009 r. dotyczyły budynków przy ul. [...] i [...], mimo że dotyczyły one budynku przy ul. [...] (podstawa dotycząca naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.), - niezasadnie przyjął, że skoro decyzja organu odwoławczego została wydana ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa, to nie ma znaczenia, że usytuowanie ogrodzenia jest zgodne z planem miejscowym (podstawa dotycząca naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim zasadna jest podstawa kasacyjna, w której podnosi się, że nie zostało uwzględnione, iż pomiędzy budynkiem przy ul. [...] i ogrodzeniem, którego dotyczy sprawa, istnieje przejazd, który spełnia wymogi drogi pożarowej określone w § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030). Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa podnosiła tę kwestię w skardze i mimo tego Sąd pierwszej instancji się do niej nie odniósł. Wskazana okoliczność ma przy tym istotne znaczenie ponieważ, gdyby się okazało, że przejazd ten spełnia parametry drogi pożarowej, to odpadłby zasadniczy argument, że roboty budowlane polegające na postawieniu ogrodzenia spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto, gdyby się okazało, że przejazd ten spełnia parametry drogi pożarowej, to spełnione byłyby też wymogi decyzji o pozwoleniu na budowę, na którą powołał się organ administracji. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. Prawdą jest, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2007 r., decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008 r. oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2009 r. dotyczyły budynków przy ul. [...] i [...], mimo że dotyczyły one budynku przy ul. [...]. Błąd ten nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie ma znaczenia, iż ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Zgodność robót budowlanych z planem miejscowym nie wyklucza możliwości uznania, że stwarzają one zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co uzasadnia stosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Nie ma też istotnego znaczenia, że roboty budowlane, polegające na postawieniu ogrodzenia, zostały wykonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2009 r. Nie ma to znaczenia skoro prawidłowo, co do zasady, podstawą działania organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie jest art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana we wskazanym wyżej zakresie. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uchylenia wyroku, którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się koszty sądowe oraz wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika skarżącej kasacyjnie. W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.